全国工商联环境商会4份提案直击环保低价、税收等问题(附提案全文)

3月1日，全国工商联环境商会在北京举行媒体见面会。今年全国两会，环境商会将向大会提交4份提案。4份提案分别是：《关于遏止环保行业恶性竞争的提案》、《关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制的提案》、《关于完善环保产业税收优惠政策的提案》《关于加快污染场地修复的提案》。

提案一：

关于遏止环保行业恶性竞争的提案

建议承办单位：住建部、发改委、环保部

今年以来，我国市政污水及垃圾处理领域出现了恶性低价竞争的趋势。从2015年6月新泰垃圾焚烧发电项目报出48元/吨开始，其后垃圾焚烧领域中标价格持续下降。8月蚌埠生活垃圾焚烧发电项目26.8元/吨，10月高邮生活垃圾焚烧发电项目26.5元/吨，12月浙江绍兴项目以18元/吨的报价再度刷新了行业底线。仅仅数月时间，中标最低价从48元/吨骤降至18元/吨，降幅达62%。同时，污水处理领域最低中标价也呈现断崖式跌落。12月安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目以0.39元/吨污水处理费震惊业界。个别企业不计后果、竞相降价的跑马圈地行为，已经严重损害了环保行业的整体利益。

当前，偏离项目成本价格的恶性竞标现象应当引起高度重视和警惕。环境技术及运维管理技术未有跨越式突破,环保行业融资的财务成本及税费普遍增加，环境治理设施持续提标改造，综合来看，市政环境基础设施项目并不具有全面降价的广泛基础。若环保行业低价抢夺市场的策略成风，一旦某些中小企业以降低环保标准要求为代价跟风降价，不仅挫伤了多数以高标准运营维护环境设施的环保企业自身的积极性和创新环境技术的内生动力，未来5～10年内环保设施成为环境污染源的风险也会增加。

一是部分企业缺乏自律，报价低于项目成本价格。2010年之后，我国垃圾焚烧主体设备在国产化、成套化、标准化、运营维护等方面快速推进，环保项目的建设成本及运维成本也逐渐降低。由于当前多家企业在投标同一项目时，技术标评比差距并不明显，而商务标评分则成为脱颖而出的关键。环保行业具有内部排他性，个别企业可能急于形成区域市场的进入壁垒，从而滋生了恶意低报价的非理性行为。近期公布的环境项目中标价格明显低于成本价已成为行业普遍共识。关于污水处理成本，据中国人民大学的研究显示，选取全国227座污水处理厂为样本，分析污水处理厂的建设成本和运行成本，通过对城镇污水处理厂的治理全成本进行估算，平均建设成本为1.70元/m3，平均运行成本1.03元/m3，平均治理成本是2.73元/m3，单位治理全成本在1.01～6.97元/m3。可见，污水处理行业无论是建设成本或是运行成本，都显著高于当前最低中标价格。同样，据业内人士测算，按照正常环保达标要求，公认比较合理的垃圾焚烧处理服务费报价应在60～80元/吨之间，与最低价相差甚远。

二是某些地方政府存在低价中标导向。我国市政环境基础设施的建设浪潮从经济发达的沿海城市向不发达的内陆省份扩散，从一二线城市的前期试点探索转变为中小城市及县镇区域的广泛普及。客观来讲，财政收入较高的大中城市垃圾处理市场已经饱和，小城市及村镇生活垃圾处理市场正在起步。而三四线城市地方政府在本地财政收入紧缩、负债高及偿债能力低的条件下，拟定PPP项目筛选企业时更倾向于将低价作为首要考虑因素，而忽视项目公司的环境技术、运营维护及合理收益等长期稳定因素。例如，安徽蚌埠垃圾焚烧项目招标方没有采用行业内使用较多的综合评标法，最终选择了“最低价中标”的方法确定了中标企业。而一旦低价中标环保项目后续运营出现问题，不仅影响当地环境质量的改善，也将激化政企矛盾的集中爆发。

三是经济下行立项减缓，环保行业竞争加剧。环保行业经过几十年发展已经进入成熟阶段，一方面，受经济转型及产业升级影响，地方立项环保项目有所放缓，同时环保企业增多也导致供需失衡。另一方面，环保PPP项目因环境技术设备成熟及规模效应的扩大，欠发达地区人工等成本下降，尤其地方政府各级财政资金用于环保投资有限，后建项目成本存在降低的空间。另外，环境综合治理项目涉及了流域治理、黑臭水体整治、管网一体化、生活垃圾及餐厨垃圾等复杂结构，市政PPP项目实施前后，项目构成、价格机制及监管等相关信息的不透明，投标企业从不同渠道获得招标信息的时间差异等，都促使企业无序的低价竞争进入白热化状态。

为了营造和建立环保行业公开公平竞争的外部环境，促进企业自律及开展良性竞争，有以下建议：

1、地方政府理性招标及加强监管。地方政府应本着对当地环境质量和人居生活环境负责的原则，在环保项目招标时，商务标评标应重点审查报价有否低于成本价格等异常情况，以避免项目无法实现预期的环境治理目标，给环境设施长期稳定运营带来隐患。各级政府及相关管理部门应建立环境PPP项目的监管责任追究制度和企业退出机制。加强超低价中标环保工程的全过程监管，将环境基础设施的运营成效纳入地方政府领导干部的考核指标体系。

2、明确强制和建议信息公开清单。环境服务涉及公共利益，地方政府及相关主管部门在招标阶段应留有足够长的预告期公布招标信息。市政基础设施项目构成复杂，评标阶段应公开签约文件关于项目价格构成和调价机制、基本结构等关键信息。环境服务质量直接影响地方环境质量，建设运营阶段应公开披露日常监管及财政补贴事项，以杜绝暗箱操作的空间。

3、追踪监督重点环保项目。各级环保部门应定期抽检低价中标项目的环保达标排放情况，建议重点全过程跟踪中标价格在40元/吨以下垃圾焚烧发电项目的建设运营，确保能够提供合同约定的环境服务。

全国工商联环境商会

2016年3月1日

提案二：

关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制的提案

建议承办部门：住建部、环保部

近年来，在环保领域PPP项目实施过程中，屡有发生地方政府拖欠、不足额支付企业相应款项的情况，此种情况影响了企业的正常运营和可持续经营，已严重制约和干扰了行业的健康发展。

当前，在我国环保领域PPP项目的收付费实施过程中主要存在以下几个主要问题：

一是财政预算不足或地方财政困难，地方政府支付意愿不足。在环保领域PPP项目的合作中，委托方基本为各地政府公务事业局、水务局、市容市政局等相关政府部门，而地方政府按月足额支付环境服务费用的政府部门基本较少。地方政府支付意愿不足除了与重视程度不够有关外，与地方财政情况也有很大关联，地方政府财政预算不足或地方财政困难，便会导致地方政府无足够资金支付相应款项。其中东北地区由于近期经济表现不佳等原因，政府拖欠、不足额支付企业相应账款的情况相对更加普遍，同时经济表现相对较好的南方地区也有发生。例如，黑龙江省哈尔滨市就因支付污水处理费困难，最终将文昌污水处理厂转让给了项目合作方清华同方，以抵政府拖欠清华同方的巨额污水处理费。

二是环境服务费不能按时足额收取，收费标准未得到及时调整。环境服务费的收取过程存在诸多困难，拒缴、拖缴、漏缴等现象较为普遍，其中由于缺乏强有力的保障措施和有效的征收手段，生活垃圾处理费尤其很难收取或足额收取，收缴率一直偏低。而有些地区环境服务费收取标准未得到及时调整，收费标准偏低，即使按时足额收取环境服务费，亦不够足额支付给企业相应款项。例如，据广州市人大常委会城建环资工委2015年发布的调研报告显示，在报告所示的时间段内广州市垃圾处理费收缴率仅60%，而垃圾处理费收费标准长年未进行调整，按照目前的收费标准即使能够足额收取，也将存在约20%的经费缺口。

三是部分地方政府缺乏契约精神。某些地方政府为加快基础设施建设或为了提升政绩等因素，在短期利益的驱使下承诺缺乏承受能力的条件以吸引社会资本投资，而合同签订后，政府难以履行或不愿履行合同义务，不能按时足额支付合作资金，导致企业面临兑现风险。在目前的PPP合作方式中，企业除面临政府方可能出现的兑现风险外也面临着政策随意性风险和换届风险等，一旦这些风险发生，则合作资金按时足额支付的合同条款便无法保证顺利履行，更有地方政府甚至出现了挪用合作资金用于其他用途的现象。据2011年国家审计署发布的《9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计结果》显示，9个省市中有13个单位将污水垃圾处理资金用于出借、股权投资和其他基础设施建设等支出。又如鹏鹞环保运营的西宁市第一和第三两个污水处理厂，因当地政策变更后与已签订合同条款不符，导致了数千万污水处理服务费拖欠。

根据以上情况，究其原因，为保证PPP合作资金的按时足额支付，保障PPP合作方的合法权益，更好地推动我国环保领域PPP模式的良性发展，提出相关建议如下：

1、 加大财政预算保障，健全完善收费机制

对于公共环境服务的PPP项目费用，地方政府应将其归于年度地方财政预算列支管理，建议将PPP项目经费列支财政预算等相关材料的提供作为PPP合同签约的必要条件，做到财政预算及时有效。针对经济发展落后的老少边穷地区等地方财政确有困难的地方政府，在开展环保领域PPP项目时，由国家、省、市财政部门分别给予相应资助，明确财政资助标准，完善财政转移支付机制，保障地方财政按时足额支付相应款项的能力。

完善环境服务费收费政策，及时合理调整环境服务费收费标准，逐步覆盖全处理成本，并优化收取方式，提高收缴率。其中因垃圾处理费缺乏明确有效的收费载体，为降低收费成本，提高收缴率，建议完善相应收费机制，建立以水费或电费等其他公共服务产品为载体的收费通道。

2、 建立政府方保证金制度，鼓励第三方支付模式

建立政府方PPP项目履约保证金制度，研究明确保证金数额和支付形式，通过政府提前预留并提供履约保证金的方式，在一定程度上保障双方合法权益。

鼓励通过第三方平台托管合作资金，政府将应支付的合作资金提前存入第三方平台账户，第三方平台依据合同约定，支付社会资本方相关费用，保障PPP合作双方权益。

3、 完善相关政策法规，强化PPP合同效力

国家有关部委应进一步完善相关政策法规等，强化PPP合同效力，减少因国家或地方政府政策变更、决策变化、决策相关方变动等因素对已签约PPP项目正常运行的影响，从PPP项目的全生命周期角度避免因政府方相关变化带来的合同资金不按约履行的情况。

全国工商联环境商会

2016年3月1日

提案3：

关于完善环保产业税收优惠政策的提案

建议承办单位：财政部、国家税务总局、发改委

近几年，我国进入经济结构调整及产业转型升级的新常态。在当前实行可持续发展战略重塑绿色经济体系的背景下，缓解经济发展与环境保护的矛盾与冲突，应将构建绿色税收体系作为一个重要途径和抓手。环保产业是典型的政策驱动型产业，税收优惠是助推其发展的最为有效且易于操作的扶持措施，通过经济手段引导工业企业主动开展环境保护，能够显著抑制环境污染型投资、生产及消费。

当前，我国在相关环境税收方面存在以下几个问题：

一是针对工业企业改善环境质量为导向的绿色税收政策不完善。我国钢铁、水泥、化工等重工业的环境治理成本差异性较大，企业因环保投入提高了生产成本，导致缺少市场竞争力，“环保逆淘汰”现象普遍。工业产品遵循市场机制定价，国家无法进行环保价格补贴，需要在环境税收方面加强调控及引导，但是，目前高污染排放行业或地区的绿色税收调节作用并不明显。

二是国家层面的环境税收优惠政策缺乏。国家税务部门对于由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地免征房产税及土地使用税，仅有环保行业内的部分事业性质单位能够享受到减免政策，并没有在全国范围内普遍实施扶持整个环保行业的相应税收政策。目前，仅有部分地方政府推行针对节能环保企业的地域性优惠税收政策，但减免扶持力度并不相同。比如，浙江省地税局考虑到污水、垃圾、污泥收集处理企业以及使用环境保护、节能节水和安全生产专用设备的企业，因投资较大且承担一定的社会义务，对于注重社会效益的微利及亏损企业，可给予减免房产税和城镇土地使用税的照顾。另外，现行税法有对国家需要重点扶持的高新技术企业采取15%所得税税率的规定和对企业研发活动给予所得税抵免的规则，但环保企业大部分属于中小企业，只有少数可以获得高新技术企业资格，大多数由于会计信息规范性限制等原因难以取得研发抵免，绝大部分企业对上述优惠还处于可望而不可及的状态。

三是环境治理细分行业优惠措施取消或不均衡。在增值税征收方面，财税【2015】78号文对“垃圾”的定义比国家原来执行的财税【2011】115号文有所收窄。根据新规定，垃圾仅指城市生活垃圾、农作物秸秆等，而省略了环境影响更大的工业废弃物和危险废弃物(包括医疗废弃物)，使得工业及危险废弃物处理企业无法享受到增值税税收优惠，增加了此类企业的财税负担。这部分增加成本将最终传导给污染排放企业，打击了其治污的积极性。再生资源回收利用企业税收优惠范围偏窄。财税【2015】78号文对于再生资源行业的税收优惠，仅惠及产业链末端的再加工利用型企业，而对于前端的大量回收拆解企业无影响。尤其从事回收的个体商贩通过偷税漏税能够压低自身回收成本，而正规回收及资源化企业需要承担前端的17%全额增值税，另外再加入城建、基建等方面的费用，再生资源行业实际税负达19%以上，面临成本明显高于小作坊商贩的压力。再生资源企业在不能抵扣进项税的情况下，承担着高额的税负。尽管以前出现过部分企业虚开增值税专用发票等问题，但不应因个别企业的违法行为阻碍行业的良性发展。

为推进我国环保税收体制改革，有以下建议：

1、增值税及所得税优惠。财税【2015】78号文对垃圾的定义应与以前财税【2011】115号文中的相关界定保持一致，将工业和危险废弃物纳入“垃圾”的范畴。污水垃圾处理行业增值税率应比照现代服务业6%的增值税税率计征，而不应按照一般纳税人的17%税率计征，应明确退税时限，做到即征即退。另外，鉴于再生资源退税企业收购的废旧物资大部分都不能取得增值税进项票的现实情况，应参照国家对农产品收购政策，允许退税企业按收购废旧物资金额自行开具收购发票，用来进行增值税进项税的抵扣，理顺正规回收企业与个体商贩的税收成本差距。加大虚开增值税发票的惩处力度，例如没收逃税收入并处以5～10倍虚开金额罚款。

2、房产税及土地使用税优惠。比照由国家财政部门拨付事业经费的单位免征房产税和土地使用税政策，在全国范围内实行对污水处理、垃圾处理等污染治理企业的生产经营性用房及所占土地的房产税和城镇土地使用税实行免征。

3、正向激励与负面惩罚措施并行。针对工业企业的污染减排调控，一方面，尽快在全国范围内开征环保税，合理确定税目及税率，落实地方征收管理机制与流程，发挥税收在节能减排和污染防治方面的调节作用，增强刚性约束。另一方面，适度降低清洁能源或清洁产品的税负，纠正市场调节机制的失灵。

全国工商联环境商会

2016年3月1日

提案4

关于加快污染场地修复的提案

建议承办单位：环保部、发改委、农业部

我国土壤污染总体形势不容乐观，土地污染超标比例达18.1%。其中，耕地土壤面积、草地土壤污染超标都超过10%以上。国内受重金属污染的耕地有1000万公顷，占18亿亩耕地的8%以上。据统计数据显示，长江三角洲地区，特别是浙江地区，镉、汞和铅超标达到48.7%，珠江三角洲44.5%,京津冀地区也已经超过10%。除了农林牧用地和工矿业场地等污染严重领域的土壤需要修复治理外，随着城市化进程及产业结构调整，工业企业搬迁后也遗留了大量污染场地亟需调查及修复治理。2001年至今，全国超过10万家企业关停运转，遗弃了大量高风险的污染场地。这些老工业基地包括金属冶炼、电镀、机械加工、钢铁厂、化工厂、农药厂等大量排放危险废弃物企业。我国污染土壤修复工作起步较晚，进展缓慢。2002年至今完成了几百项污染修复治理工程。虽然国家层面出台了一些通知和规范，但对一些关键问题没有涉及，因此在项目实际实施过程中，仍然在污染场地修复责任主体的确定、资金及监管等方面存在不少争议，造成场地搬迁、修复治理和开发工作进度严重滞后。

当前，国内污染场地修复存在以下几个问题：

一是治理责任主体不明确。场地土壤污染及其治理涉及复杂的社会关系。多利益主体的存在使得责任主体非常难以确认，造成相互推诿治理责任的困局。在目前责任主体没有刚性约束的情况下，很多地方政府对当地开展污染场地修复的积极性并不高，而已经搬迁、停产或转让的厂地更是难以确定责任人。

二是缺乏系统性顶层设计及产业化程度低。目前，国家层面还没有建立完备的土壤污染调查、风险评估、检测技术和环境质量技术标准，污染修复治理后也缺乏长期监测和监管。由于土壤污染治理难度大且需要大量的资金投入和较高的技术门槛，商业盈利模式不清晰，尚未形成良性的产业链条，整个产业市场目前基本处于信息封闭化和竞争无序化的状态，民间社会资本投入有限。

三是土地修复耗资巨大。据研究显示，污染土壤修复治理资金需求巨大，如荷兰2000～2009年土壤污染修复成本为3.35亿欧元/年，其中政府投入为1.6亿欧元/年。根据欧美等发达国家经验，土壤保护成本︰土地可持续管理成本∶场地修复成本，基本为1∶10∶100的关系。国内地方资金配套缺口较大，仅靠中央政府财政资金支撑难以为继。此外，地方虚增建设规模和投资额度现象严重，实际用于污染场地修复的投入有限。

为了加强行业监管，明确责任主体，推动搬迁、修复治理工作的快速推进，特提出以下建议：

1、明确修复治理责任主体。若污染土地依然归关停搬迁企业所有，则原有单位承担治理责任，需要对原场地污染状况开展调查评估并向环保部门备案，从关停费、搬迁安置费用中提取污染场地修复治理备用金。若污染土地已经转让给新单位使用，则新单位负责筹集污染场地修复治理费用。若污染土地由当地土地管理部门收回，则土地管理部门应作为责任主体开展污染场地修复。

2、加强农田污染土壤修复药剂监管。目前国内污染农田土壤进行重金属稳定化时需要使用化学药剂。为了保证居民菜篮子、米袋子的安全，应严格监管药剂的成分、纯度及添加量，以降低农作物对土壤中重金属污染物的吸收，避免导致二次污染。

3、加强污染场地的调查及全过程监测管理。以挥发性有机污染物、持久性有机污染物、重金属等典型污染场地为重点，各地分期分步地开展对污染场地的系统调查、评估，建立污染场地的区域分布、污染面积、污染类型和污染程度等统计数据和信息档案库，实现污染场地土壤环境管理的规范化、自动化和信息化。为了确保污染土壤修复的长期效果，建议对于已修复的污染场地强化后评估，业主单位应委托独立第三方机构开展修复后的长期监测。

全国工商联环境商会

2016年3月1日