PPP资产证券化真要火了？

2017-03-02 08:56 来源: PPP项目争端解决作者: 张扬

如果要问最近证券市场什么概念最火，非PPP莫属。

PPP（Public-PrivatePartnership），即“政府和社会资本合作”，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

这一概念在2014年开始引入国内，在2016年获得井喷式增长。截至2016年12月末，全国PPP入库项目共计11260个，投资额13.5万亿元。

证券化进入加速通道

2016年12月，国家发改委和证监会共同发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作PPP项目资产证券化相关工作通知》，要求各省级发改委推荐1-3个首批拟进行证券化融资的传统基础设施领域PPP项目，从中筛选发行PPP项目证券化产品，此举标志着PPP项目资产证券化的大门正式开启。

今年2月17日，上海证券交易所、深圳证券交易所分别发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务的通知》。其中提到，交易所成立PPP项目资产证券化工作小组，明确专人负责落实相应职责，对于符合条件的优质PPP项目资产证券化产品为其建立绿色通道，实行即报即审，受理后5个工作日内出具反馈意见。与此同时，中国证券投资基金业协会也在同一天发布了《关于PPP项目资产证券化产品实施专人专岗备案的通知》。

种种迹象表明，PPP资产证券化已经在政府的力推下进入了加速通道。

相较于目前各地庞大的投资规模，PPP资产证券化的探路可谓小心谨慎。根据发改委统计，截至目前，各地区共上报“PPP证券化”项目41单，其中污水垃圾处理项目21单，公路交通项目11单，城市供热、园区基础设施、地下综合管廊、公共停车场等项目7单，能源项目2单。可以看出，在第一批项目证券化后，将有一大批PPP项目持续跟进，想象空间巨大。

如此看来，PPP资产证券化真要火了？

不仅是新的融资渠道

需要搞明白的一点是，PPP为什么需要证券化？

近期发改委几位研究员撰文批评PPP融资制度“6宗罪”，似乎是一个信号。文章对PPP资金来源偏重于银行贷款，相关部门管理跟不上PPP项目的需要，部分PPP引导基金存在政企不分，资金退出渠道过于单一等问题一一分析，并呼吁构建更加符合PPP特点的融资制度。

此外，民营资本对于PPP的顾虑，可能也是有关部门力推PPP资产证券化的原因。作为中标27个PPP项目、总投资额近350亿元的龙元明城投资管理（上海）有限公司总经理、PPP领域的专家颜立群就列举了自己从业几年来碰到的困难：“首先一些地方政府对PPP的认知度和接受度参差不齐，前期要做大量的推进和培训工作；再者少量的PPP项目会有不公平条款，影响国企、民企的公平竞争；而最重要的，是金融领域、税收领域还有一些配套政策的有待完善。”

而近日在上海金融业联合会、上海证券交易所与中国证券投资基金业协会共同主办的“2017陆家嘴资产证券化论坛”上，风头正劲的PPP资产证券化也成为各方热议的焦点——证券化到底能给PPP带来什么？

颜立群在发言时谈到了“退出机制”：“现在的PPP项目退出渠道实际上只有两种：一个是持有到期。目前我们平均的项目周期接近20年，有的甚至要30年，持有到期对投资人而言非常漫长。另一个是股权转让。但目前对于PPP项目投资人的股权转让还是有一定限制，当然政府也不希望在项目刚刚建成，或者没有建成之前就有投资人把这个股权转让出去。所以总的来说，退出渠道不是特别完善。”他表示，PPP资产证券化之后，类似于龙元建设这样的投资人或者投资主体，就增加了一个新的资产退出渠道。既盘活了存量资产，也提高了投资人持续投资的能力。证券化把PPP这样一个流动性差的资产变成一个流动性高的资产，它本身的溢价非常明显，并且可以短期内获得。站在投资人的角度，这是一个比较大的利好。

另一方面，由于爆发式的增长，PPP在这两年有一些泥沙聚下的局面，出现了不少伪PPP、类PPP，所以有观点认为，目前监管愈发严格的证券市场可以一定程度上帮助PPP项目规范化。“资产证券化使PPP对接了资本市场，最直接的效果就是使PPP项目能够实现全面的公开化和透明化，包括项目文件以及执行过程的披露等等。第二，资产证券化能够倒逼政府方和社会资本严格履约。”上海市锦天城律师事务所合伙人刘飞就坦言，她希望资产证券化可以作为抓手，促进PPP合规化发展。

而证券天生的投资属性，也让所有的公募基金，基础设施产业基金，保险基金以及证券资管产品等等大量市场资金有了一个新的投资渠道。中信建设政权股份有限公司固定收益部执行总经理柯春欣表示：“我觉得把证券化和PPP结合在一起，最大的意义就是盘活PPP里的资本，同时把证券市场的资本引流到PPP项目中。但是这个产品如何设计，还要动一番脑筋。首先PPP项目的周期长，经营期大部分在10-30年，而资产证券化产品的存续期限一般在5年以内。其次利率的高低也要控制好，低了没人买，高了无法实现PPP投资主体降低融资成本的意愿。”

大热之下勿忘冷静

尽管PPP证券化如今大热，但保持冷静的头脑也是很多业内人士的共识。

高速公路作为PPP项目的主力之一，一直备受关注。身处业内的北京市交通委员会副处长李飞就提到了自己的担忧：“第一，我担心社会投资人参与PPP证券化的动力不足。已经运营的收益良好的收费公路、高速公路相对融资需求小了，还有些企业本身融资能力很强，也可能意愿不明显。第二，政府也有顾虑，如果建筑商都可以在一定阶段退出，那怎么保障工程的质量，工程事后履约怎么解决，也是摆在PPP资产证券化面前的问题。”

更有学者担心，某些运营不畅、资质不良的PPP项目通过资产证券化的手段，变成击鼓传花的游戏，向资本市场转嫁风险。毕竟，这样的资本游戏，我们在A股市场已经见得不少了。

所以，如何控制风险，更是PPP资产证券化在设计之初就反复考虑的问题。柯春欣对《通知》有一条特别关注——“证监会、国家发改委和相关部门共同推进建立对PPP项目资产证券化风险监测违约处置机制和市场化增信机制，研究完善相关信息披露及存续期管理要求，确保PPP项目资产证券化透露公开透明项目有序实施”。她觉得，虽然只有这么短短一句话，但内容非常丰富。如果监管部门能够出台一系列监测PPP项目风险以及惩罚PPP违约违规行为的措施，一定会让投资者放心不少。

“企业动机足不足？监管措施和规范条例能否到位？融资成本是否更低？这些都是PPP资产证券化应该注意的现实问题。”颜立群判断，随着第一批PPP证券化项目的面市，未来将会有大量的PPP项目进行资产证券化。他建议监管部门，在制定规范时不要有太多的条条框框，不要因为一点风险就裹足前行，作为金融服务实体经济的典型，PPP项目目前投资杠杆率并不高，可以适当提高。