关于环保的那些通知办法……

近年来，为应对日益严峻的环境态势，环保部与多个部门联合下发了数量不菲的各种文件，涉及环境问题的方方面面。

1月25日，环境保护部与最高人民检察院、公安部联合出台了又一个关注环保的办法：《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，即日起施行。

这并不是三部门首次就此问题联合发文，早在2007年，就曾有过《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》;两年前，环保部和公安部还联合下发过《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》。

近年来，随着环境问题的日益凸现，为应对这种形势，部门之间相互联动协调合作的情况也越发多见，这可以从各部委间逐渐增多的各类联合发文中窥见一斑。

因应实务

作为多年专注于环保领域的执业律师，夏军第一时间也注意到了刚刚下发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称衔接办法)。

一些长时期关注环保的人士承认，上述办法应实践所需出台，确实能解决此前存在的一些问题。

2015年，最高人民检察院检察委员会副部级专职委员陈连福曾提到，行政执法和刑事司法机关在生态环境保护方面“各自为政”，难以形成工作合力，也给违法犯罪分子留下机会。

“环保部门不移送，检察院应该介入。”夏军认为，这是衔接办法的一大亮点。

实际上，这也是此次最高人民检察院成为联合发文主体的原因。过去两个关于执法衔接的文件中，规定了环保部门向公安机关移送的内容，但现实中却存在为数不少的不移送的情况，此次规定增加了检察院对立案和移送等问题的监督。

在2014年的一次相关主题研讨会上，最高人民检察院法律政策研究室主任万春就透露，检察机关存在对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律监督的难题。“各地检察机关在对公安机关实施专项立案监督的时候，往往发现破坏生态环境的犯罪没有立案，总是伴随着行政执法机关对案件线索应当移送而不移送的情况。”

万春说，这些案件以违反行政法律法规为前提，环境违法的认定与环境主管部门的行政行为有关，所以此类犯罪案件线索的来源取决于行政机关的移送，如果行政执法机关“以罚代刑”、不移送犯罪线索，公安机关就无法立案，也势必会影响检察机关办案。

因环境问题违法犯罪行为而受到刑事追责的数量在过去数年里的情况并不乐观，早前北京大学法学院教授汪劲专门做过统计，1998年到2002年的5年间，中国重特大环境污染事故发生了387起，只有25起被追究了环境犯罪刑事责任。

知名环保人士梅念蜀也告诉法治周末记者，在实践中似乎也很少看到这类案例：“有时候一些案件我们觉得挺严重的，够得上犯罪了，但似乎一些环保部门并不愿意至少是不积极去移送，有些时候也就是罚款了事。”

三部司法解释

“当前，我国面临环境污染严重、生态系统退化的严峻形势……十八届三中、四中全会分别通过的决定，均强调‘用严格的法律制度保护生态环境’。”

最高人民法院2015年在发布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》时这样描述该司法解释起草的背景。

这也并不是最高人民法院专门针对环境问题出台的唯一司法解释，同年早些时候，最高人民法院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，被认为是继民事诉讼法和新修订的环境保护法在立法上的突破之后，在司法实务界层面对环境公益诉讼的真正“破冰”之举。

最高人民法院环境资源审判庭负责人解释称，由于此前关于环境公益诉讼的法律规定比较原则，对于起诉条件、管辖、责任类型以及诉讼费用负担等方面更是没有涉及，导致环境民事公益诉讼屡屡被挡在司法救济大门之外。

“(环境)公益诉讼基本完全靠司法解释。”夏军对法治周末记者说，因为时常代理环境案件，他一直以来都非常关注环境相关的司法解释，在司法实践中，相较部委联合下发的林林总总文件，这些司法解释的用处更大。

最近的一个颇具影响力的司法解释则是2016年年底由“两高”(最高人民法院和最高人民检察院)联合下发并于今年开始施行的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。

事实上，自1997年刑法修订新增了重大污染环境事故罪以后，“两高”就环境污染刑事案件的法律适用总共出台了三部司法解释，今年实施的是第三部。

根据2015年公布的一份关于污染环境罪的案件调查报告，自2013年《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中明确了14种环境污染刑事犯罪类型后，各级环保部门、公安机关、检察机关和法院对涉嫌“污染环境罪”行为人的追究力度明显加强，案件数量显著上升。新环保法实施后，污染环境犯罪案件数量更呈“井喷”之势。

中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授在接受法治周末记者采访时说，从发展脉络来看，这三部司法解释对环境犯罪的打击越来越严厉。

最近两年，随着生态文明建设的推进，对环境犯罪的打击较2013年以前有了大幅增加，过去每年只有二三十起，近两年每年平均有1400多起。王灿发对法治周末记者解释说，“两高”之所以连续出台力度加大的环境司法解释，主要是因为目前还没有遏制住环境恶化的势头，破坏环境的行为也并没有大量减少。

王灿发认为，新的司法解释更加严厉是为了更有效制裁环境违法犯罪行为，“乱世应当用重典”。

更多 更杂

作为一项庞大的系统工程，环境问题治理一直以来都是部门间联动协作的重要领域。法治周末记者注意到，近年来，为应对日益严峻的环境态势，环保部与多个部门联合下发了数量不菲的各种文件，涉及环境问题的方方面面。

这些文件有些是针对特别具体的问题而制定的，这类文件往往由于目标精准、手段明确而获得良好的执行效果，最常见的就是各类通知，例如，去年环保部、公安部、财政部、交通运输部、商务部五部门联合下发的《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》，要求各地积极开展营运黄标车集中清理工作，督促企业及时淘汰2005年年底前注册登记的营运黄标车，集中排查达到强制报废标准的机动车，严格查处报废车上路行驶违法行为。在2017年地方两会上，淘汰黄标车的具体目标被列入了许多行政首长的工作报告中。

又比如，此前国家发展改革委、财政部和环境保护部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求各地调整主要污染物排污费征收标准，提高收缴率，实际差别化排污收费政策。

“通知”适用的对象和范围往往都非常具体，而“意见”所针对的范围则相对较为宽泛。

例如，2016年3月，发改委、环保部等十部门联合发布《关于促进绿色消费的指导意见》，倡导绿色消费理念，鼓励绿色产品消费和扩大绿色消费市场。除了宽泛意义上的倡导和政策指引之外，该意见中也提出了发展网络预约拼车、民宿出租、旧物交换利用等具体的建议手段。

一般来说影响力更大、更为人熟知的通常是一些“办法”，这些多数是由部委联合下发的部门规章，例如，司法部与环保部共同制定的《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》和《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》，用于规范司法行政机关登记环境损害司法鉴定机构的专家评审工作。

还比如，环保部与国家发改委、人民银行、银监会联合发布的《企业环境信用评价办法(试行)》，指导各地开展企业环境信用评价，约束和惩戒企业环境失信行为。

通常来说，“意见”和“办法”在实践中适用的成效几何，对于社会公众来说，并不是那么容易判别，从法律技术层面来说，评价它的实施效果似乎是立法监督机关的任务。

不过，环保业界的受访人士认为，部门之间针对环境问题而下发的这些文件从实务的角度来看都颇具意义，往往是因应实务需要而制定，并随着形势的变化而不断出新。相对于法律法规而言，这些大量存在的规范性文件往往更迅速、更灵活、更具操作性，但有时候也难免烙上部门利益的印记。

原标题：关于环保的那些通知办法