为切实保护土壤环境，防治和减少土壤污染，中国立法机关正在着手制定《土壤污染防治法》。针对中国土壤环境质量总体下降、土壤污染日趋严重的现状，如何结合中国土壤环境保护和土壤污染防治的实际情况，吸取西方国家“先污染，后治理”的惨痛教训，遵循土壤环境保护的客观规律，确立《土壤污染防治法》的基本原则和核心内容，是土壤污染防治立法的关键。中国土壤污染防治立法应在“保护优先、预防为主、风险防控，综合治理”基本原则指导下，以“土壤环境的保护、改善与风险防控”为其核心内容，设置《土壤污染防治法》的具体框架和条文。
2013年10月30日全国人大常委会立法规划明确提出制定《土壤污染防治法》列为第一类立法项目。立法目的、基本原则、核心内容和法律责任等基础理论问题是决定土壤污染防治立法成败与否的关键。为科学合理地设计《土壤污染防治法》的相关条文，有必要对基础理论问题进行系统而全面的论证。
立法背景：土壤污染防治立法面临的严峻形势
土壤环境的突出问题
第一， 耕地污染呈扩大趋势。
据2013年底公布的第二次全国土地调查结果显示，耕地面积共有20.3亿亩，但人均耕地面积较低，不及世界平均水平的一半。从2014年4月17日环境保护部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》来看，全国土壤总的点位超标率高达16.1%。其中，耕地土壤点位超标率达19.4%。农业部2014年12月17日发布《全国耕地质量等级情况公报》，显示全国耕地退化面积已占耕地总面积的40%以上。……目前受污染耕地约有1.5亿亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩。耕地污染的主要原因主要包括重金属污染、化肥和农药的不恰当使用、地膜残留等。重金属污染已由工业向农业转移。重金属不仅对大气和水体造成重大污染，也会以大气和水体为媒介，造成土壤污染。当前，每年除因重金属污染土壤而致粮食减产高达1000万吨之外，被重金属污染的粮食还多达1200万吨。大量使用化肥严重破坏和污染土壤。为实现粮食增产，中国粮食生产过量使用化肥已成不争事实。中国是化肥生产和消费大国，化肥的总产量和消费量均占世界1/3以上。过量使用农药致使土壤重金属污染严重。据统计，全国农药使用量达130万吨，是世界平均水平的2.5倍。残留地膜成旱作农业最大污染源。地膜大面积使用在确保粮食增产的同时，残留地膜污染耕地也与日俱增。据《第一次全国污染源普查公报》(环境保护部公告2010年第13号)显示，全种植业地膜残留量达12.10万吨。如何采取有效措施，保护耕地土壤环境质量，特别是对土壤环境质量较好的耕地实行重点保护，确保生态安全和社会稳定，便成为环境保护的重要工作。
第二，建设用地中的工矿用地污染严重。
从《全国土壤污染状况调查公报》来看，土壤污染或超标的主要原因包括工矿业、农业生产等人类活动和自然背景高。在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区等地，已经形成了土壤重污染区和“高风险区”。根据有关部门测算，至2009年底，全国尚有高达1亿多亩历史遗留工矿废弃地尚未复垦。与此同时，在对全国11.23万座矿山的开采活动中，每年约有300万亩土地遭受毁损。在新增被损毁的土地之中，高达60%以上是耕地或其他农用地。
土壤污染防治立法现状与问题
自20世纪70年代开始，世界上许多国家陆续制定了关于土壤环境保护或土壤污染防治的专门性法律。如日本《土壤污染对策法》(2002)、韩国《土壤环境保护法》(1995)、德国《联邦土壤保护法》(1998)、荷兰《土壤保护法》(1986)、丹麦《土壤污染法》(1999)等。
延伸阅读：
中国没有一部独立规范土壤污染防治的专项法，有关规范土壤污染防治的规定主要散见于《环境保护法》《土地管理法》《农业法》《固体废物污染环境防治法》《农产品质量安全法》《基本农田保护条例》《水污染防治实施细则》《农药管理条例》《危险化学品安全管理条例》《废弃危险化学品污染环境防治办法》(2005)《矿产资源法》《草原法》等法律法规的个别条款之中。近年来，为切实保护土壤环境，防治和减少土壤污染，国务院、环境保护部等采用颁布一系列规范性文件的方式对土壤污染防治工作给予指导。如《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环发〔2004〕47号)《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发〔2008〕48号)《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》(环发〔2012〕140号，以下简称“四部委通知”)《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》(国办发〔2013〕7号，以下简称《工作安排》)《环境保护部关于贯彻落实 <国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知> 的通知》(环发〔2013〕46号)等。尽管分散立法模式对土壤污染防治工作具有一定指导作用，但这种立法模式存在如下重要问题。
第一，缺乏完善的土壤污染防治法律体系。从现有散见于相关法律法规中的有关保护土壤环境、防止土壤污染的个别条款来看，其核心内容主要集中于预防固体废物、化肥、农药、农用薄膜等对农用地土壤的污染，相关规定虽然对预防固体废物、化肥、农药、农用薄膜等对农用地土壤的污染起到了积极作用，但是，中国目前有关土壤污染防治所采取的这种分散立法模式和相关概括性规定，在土壤污染防治法律体系上不够完善而不利于保护土壤环境和防治土壤污染。这种立法现状的显著缺陷：缺乏系统保护土壤环境和防治土壤污染相关规定的专项立法，不利于有效遏制土壤污染趋势，也不利于尽快保护尚未被污染土壤环境;近年来相继出台的行政法规和部门规章仅限于解决当前土壤污染防治问题，无法实现土壤污染防治法单项法的立法目的，也无法替代土壤污染防治法单项法所应发挥的法律作用。
第二，缺乏正确指导土壤污染防治立法的基本原则。“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点”。土壤污染防治专项立法的首要任务便是准确定位正确指导土壤环境污染防治立法的基本原则和核心内容。中国现行防治土壤污染的相关规定，通常是在遵循相关法律基本原则的基础上，仅对预防固体废物、化肥、农药、农用薄膜等污染土壤环境进行了“点到为止”的概括性规定，缺乏正确指导土壤污染防治工作的基本原则和基本原则指导下的土壤污染防治的核心内容，结果便是现行相关规定无法承担有效遏制土壤污染和保护土壤环境之重任。
第三，缺乏完善的土壤污染防治法律制度。土壤污染防治法律制度，是具体落实土壤污染防治基本原则的基本制度，对于预防土壤污染和保护土壤环境具有重要意义。采用独立立法模式的德国《联邦土壤保护法》、日本《土壤污染对策法》等专项法中，均明确规定土壤环境规划、土壤环境质量标准、土壤环境质量调查、土壤污染监测、污染地块整治等土壤污染防治法律制度。散见于《环境保护法》《农业法》《固体废物污染环境防治法》等有关防治土壤污染的相关规定，仅仅涉及预防固体废物、化肥、农药、农用薄膜等对农用地土壤的污染，并未形成独立的土壤污染防治法律制度。在制定《土壤污染防治法》之际，应在确立立法目的和基本原则的同时，明确规定核心内容———基本法律制度。
立法核心土壤环境的保护、改善与风险防控
基本原则：保护优先、预防为主、风险防控，综合治理
基于西方国家“先污染，后治理”的惨痛教训，中国环境立法吸收并规定了20世纪80年代国际社会所认可的预防原则。1989年《环境保护法》通过第13条、第24条等规定明确“预防为主、防治结合、综合治理”(简称预防原则)为中国环境保护法的基本原则之一。预防原则将预防与治理相结合，是实现经济效益、社会效益和环境效益相统一的重要保障。环境保护相关立法通过环境规划制度、环境影响评价制度、三同时制度、总量控制制度等进一步保障预防原则的具体落实。
预防原则并未彻底预防和阻止经济发展的副产品———环境污染和破坏问题，特别是在土壤环境保护方面，不断扩大的耕地污染和日趋严重的工矿用地污染问题，凸现长期贯彻的预防原则已无法适应当前保护土壤环境和防治土壤污染的需要。现行有关保护土壤环境、防治土壤污染的相关条款，由于缺乏具体落实该基本原则的基本制度，也使预防原则成为摆设。继续维持现行分散立法模式和相关基本原则，不利于遏制土壤环境日趋恶化的趋势。有鉴于此，认清当前土壤环境所面临的突出问题，结合生态文明建设“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”，切实贯彻2014年4月24日修订通过《环境保护法》所规定的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，正确定位土壤污染防治立法的基本原则，已成为土壤污染防治专项立法的核心内容之一。
近年来，在全国开展的一系列保护土壤环境活动，明确显示了土壤环境保护必须坚持“保护优先、预防为主、风险防控，综合治理”原则。例如，2012年11月12日发布的“四部委通知”明确要求必须合理规划被污染场地的土地用途、严控土地流转和开展被污染场地治理修复等，切实保障人民群众身体健康和安全，促进城市科学发展。国务院办公厅发布《工作安排》明确指出严格控制新增土壤污染、确定土壤环境保护优先区域、强化被污染土壤的环境风险控制、开展土壤污染治理与修复、提升土壤环境监管能力和加快土壤环境保护工程建设等，是中国今后土壤环境保护工作的主要任务。当前的土壤环境保护工作是按照保护(耕地和饮用水源地的土壤保护)———风险控制(被污染地块的风险控制)———治理(土壤污染治理与修复)的路径展开的。土壤环境保护和污染防治专项法的基本原则应定位为“保护优先、预防为主、风险防控，综合治理”，即首先采取有效措施优先保护耕地和饮用水源地的土壤，稳固未被污染耕地和饮用水源地，避免耕地和饮用水源地污染进一步扩大;与此同时，采取针对性措施对被污染地块或高污染风险地块进行风险管控，引导调整农作物种植结构，防止被污染地块和高风险地块成为土壤污染源;在此基础上，对污染地块土壤进行综合治理和修复，实现被污染土壤环境的恢复。
核心内容：土壤环境的保护、改善与风险防控
延伸阅读：
环境保护法基本制度是基本原则的具体体现，在土壤污染防治专项法中设计体现“保护优先、预防为主、风险防控，综合治理”基本原则的具体制度，是土壤污染防治专项法立法的核心内容。土壤污染防治专项法应分别设置土壤环境的保护、土壤环境的改善与土壤环境风险防控等专章作为其核心内容，凸现土壤污染防治专项法重在优先保护未遭受污染的土壤，并在此基础上，着力预防和改善已遭受污染土壤的环境质量，并采取有效措施防控已遭受污染土壤的环境风险。
1.土壤环境的保护
长期以来，与在耕地数量保护上的有力措施与显著成绩相比，耕地土壤环境质量的保护并未得到相应重视。近年来，因种植业过量或不合理使用化肥、农药、地膜等导致耕地土壤污染现象呈不断加剧之势，土壤污染防治专项法的缺失使得土壤环境质量保护措施无坚强后盾，结果便是土壤环境质量日趋下滑，直接威胁着农产品质量安全。面对不断扩大的耕地污染严峻趋势，制定有效保护耕地土壤环境质量的法律制度，具体落实土壤环境保护基本原则，是土壤污染防治专项法的重要任务。在土壤污染防治专项法中设置“土壤环境的保护”专章，优先保护耕地土壤环境质量，制定最严格的“保障农产品质量安全和人体健康”的保护耕地和园地的法律制度。
明确规定土壤污染防治法的基本原则和各级政府的职责。具体规定各级人民政府应当实行农用地土壤环境分级管理和建设用地土壤环境分类管理的原则，采取有效措施切断各类土壤污染源，防止土壤环境质量下降。
明确规定土壤环境保护优先区制度。土壤环境保护优先区制度，由县级人民政府将所辖耕地、园地、牧草地划定为土壤环境保护优先区，优先保护该区的土壤环境质量，防止土壤环境保护优先区的土地面积减少和土壤环境质量下降，目的在于保护耕地、园地、牧草地的土壤环境质量。设置土壤环境保护优先区，既是有效保护耕地土壤环境质量的有效手段，又是保护农产品质量安全的有效手段。按照农用地土壤环境分级管理原则，在土壤污染防治专项法中明确规定土壤环境保护优先区域制度，设置保护“土壤环境保护优先区域”的禁止性条款，切断农用地土壤污染源，实现土壤污染防治专项法的基本原则———“保护优先”原则。
明确规定有关保护土壤环境质量的鼓励、奖励和补贴措施。日本《农用地土壤污染防治法》第15条规定“国家和都、道、府、县应为完成对策计划而努力实施必要的资助、指导及其他援助”。从采取独立立法模式的国家立法经验来看，通过土壤污染防治专项法明确规定有关经济措施，对于促进土壤环境保护具有积极意义。土壤污染防治专项立法应明确规定：有关鼓励农业生产者采取环境友好的生产方式从事农业生产，合理使用农药、肥料、农膜等农业投入品的措施;有关鼓励农户和其他农业生产经营者采取种养结合、轮作、休耕等措施，保护耕地土壤环境的措施;有关对从事有机农业活动的生产者和生产有机肥、缓释肥以及低毒高效农药、肥料的企业给予补贴的措施等。
明确规定有关加强土壤环境质量保护的技术培训措施。日本《农用地土壤污染防治法》第16条规定：“国家和都、道、府、县应推进关于防止和消除因农业用地土壤的特定有害物质引起污染的技术，以及污染给农作物等带来影响的研究，并努力推广其成果”。农户和农业生产经营者合理使用农药、肥料等农业投入品的技术事关土壤环境保护，加强土壤环境质量保护的新技术对于有效保护土壤环境质量具有重要作用。生产经营者相关技术水平参差不齐，相关部门需定期开展土壤环境质量保护技术培训。在土壤污染防治专项法中应明确规定土壤环境质量保护的技术培训措施，引导合理使用农药、肥料等，实现保护农用地之目的。
2.土壤环境的改善
土壤环境的改善，是指在保护土壤环境质量的基础上，采取有效措施使其在某种程度上提升到较好与较高水平。耕地土壤环境质量和建设用地工矿用土壤的环境质量呈明显下降且不断恶化之趋势，特别是采矿所排重金属、农业活动中不合理使用化肥、农药、农膜和污灌等严重影响甚至污染土壤环境质量。采取有效措施，改善土壤环境质量是土壤环境保护的重要内容。根据“建设用地土壤环境分类管理”原则，设置“土壤环境的改善”专章明确规定改善土壤环境的措施，是土壤污染防治专项法的重要内容。
明确规定防治农用地土壤污染的措施。借鉴德国《土壤保护法》第4章关于“任何人的行为应保证不发生土地有害变化”和“当固定土地的所有者、居住者或者其他当事人的活动可能导致土壤特性发生改变时，固定土地的所有者、居住者或者其他当事人有义务预防土壤有害变化或影响”的规定，以及日本《农用地土壤污染防治法》第十一条关于“为防止农用地土壤因企业排放污水和含有特定有害物质的烟尘引起污染”的规定，在土壤污染防治专项法中明确规定有关防止农用地土壤污染的相关措施。如，明确规定农用地使用人应采取措施，减少农药、农膜、植物生长调节剂等农业投入品的使用，防止土壤环境质量下降。
明确规定农业投入品包装物的回收处理措施。为应对农业投入品污染农用地问题，土壤污染防治专项法应明确规定农业投入品经营者回收并无害化处理农业投入品包装物的义务。
延伸阅读：
明确规定有关预防工业活动、矿业活动以及其他活动等对土壤环境质量产生不良影响的有效措施。
明确规定有关鼓励和引导农用地使用者采取改善土壤环境质量的有效措施。如鼓励农用地使用者增施有机肥料、运用生物技术防治农作物病虫害等。
3.土壤环境的风险防控
与水体和大气污染相比，土壤污染的产生具有显著的隐蔽性和滞后性。土壤污染通常需要通过对土壤样品进行分析化验和农作物的残留检测，通过研究对人畜健康状况的影响等手段才能确定。土壤污染还具有累积性、不可逆转性、难治理和高辐射等特点。采取有效措施预先防控一切有可能污染土壤环境的风险，是土壤环境保护的重要内容。
除因人为污染影响而不断发生各种活性反应之外，土壤也存在自然环境中化学元素和化合物含量高的问题，即自然背景高的问题。粮食、蔬菜、水果等不同作物对高背景值耕地土壤中有害元素的吸收能力不同，通过土壤污染防治专项法的相关规定，合理引导土壤高背景值区域改善农作物种植结构，是避免相关区域重金属污染的有效措施。近年来突发土壤污染事件所导致的土壤污染较为频繁。采取有效措施，防控土壤环境污染风险，也是有效遏制土壤环境污染的重要内容。土壤污染防治专项法应设置“土壤环境的风险防控”专章，明确规定有关土壤环境风险防控的有效措施。
明确规定土壤环境风险评估制度。土壤环境风险评估是以风险度为指标对土壤环境存在的风险量化，通过明确土壤环境质量，实现严格控制土壤环境风险。日本、韩国、德国等国(地区)有关土壤污染防治专项立法明确设置土壤环境风险评估制度，有利于预先防控土壤环境风险。土壤污染防治专项法应明确规定土壤环境风险评估制度，对受污染土壤进行人体健康风险和生态风险评估。
明确规定地块土壤环境调查与地块土壤污染风险评估启动程序。德国《联邦土壤保护法》第8章和第9章分别以“调查和评价”“风险评估和调查规定”为题，对土壤污染点和怀疑存在土地有害变化和污染等进行调查和评价，以及风险评价等程序进行了规定。地块土壤环境调查与地块土壤污染风险评估启动程序是进行地块土壤环境调查与地块土壤污染风险评估的第一步，土壤污染防治专项法中应明确地块土壤环境调查与地块土壤污染风险评估启动程序，以保障土壤环境风险评估制度的具体落实。土壤污染防治专项法应明确规定地块土壤环境调查与地块土壤污染风险评估启动程序。明确规定有关主管部门在通过调查、监测、现场检查或者接到举报等手段，发现某地块发生了土壤污染事故、或者存在合理理由怀疑土壤被污染等情形的场地或农用地，应当要求造成土壤污染的单位或个人委托有资质的专业机构按照有关规定对该场地或农用地进行土壤环境调查，编写调查报告，报该场地或农用地所在地县级人民政府环境保护主管部门备案，并向社会公开。土壤污染防治专项法还应具体规定农用地和建设用地的风险评估报告制度。
明确规定从事相关调查评估服务机构的资质管理。为有效管理相关活动，土壤污染防治专项法应就从事相关调查评估服务机构的资质管理进行明确规定，保障相关调查评估服务活动的公正性、合法性和科学性等。
明确规定土壤高背景值区域的风险管控措施。日本《农业用地土壤污染防治法》第10条、俄罗斯《俄罗斯联邦环境保护法和土壤法典》第14条等进行了明确规定。为预防土壤高背景值区域及特别管控区的农产品污染，土壤污染防治专项立法应明确规定政府合理调整农作物种植结构等管控土壤环境风险的有效措施。
明确规定突发土壤污染事件应急预案制度。土壤污染防治专项法应与《国家突发环境事件应急预案》相衔接，明确规定突发土壤污染事件应急预案制度，防控突发土壤污染事件。
结 语
土壤是人类赖以生存的根本基础，土壤环境质量的好坏直接关系到农产品质量安全、人体健康和国家生态安全。土壤污染防治专项法应在“保护优先、预防为主、风险防控，综合治理”基本原则指导下，合理构建具体法律制度，有效遏制当前不断扩大的耕地土壤污染和工矿用地重金属污染问题，真正实现“保护和改善土壤环境，防控受污染土壤的环境风险，修复受污染土壤”之目的。
延伸阅读：
原标题：论土壤环境的保护、改善与风险防控
