风险刑法视阈下土壤污染治理研究——以常州外国语学校污染事件为例

摘要：土壤污染越来越引起人们的关注与重视。在风险社会下，土壤污染给人们带来很大的安全隐患。但是我国关于防治土壤污染的法律基本上是一项空白，尤其是关于土壤污染的刑事立法方面。因此，对土壤污染法律责任尤其是刑事责任研究十分必要。本文以常州外国语学校污染事件为例，分析在风险刑法背景下我国的土壤污染情况，总结我国现有关于土壤污染的相关刑事法律规定，提出制定土壤污染专门刑事立法，具体规定企业和政府的相关责任。

关键词：土壤污染风险 刑法风险 刑法规范

一、前言

人们进入工业化以来，经济安全、食品安全、校园安全、职业安全、生产安全、网络安全、环境安全等各种矛盾充斥着社会，我们由此进入风险社会。“风险社会”的提出者乌尔里希•贝克就曾指出：“风险归根到底不是任何具体的物，它是看不见的，是人的感官感觉不到的东西。它是一些社会构想，主要是通过知识、公众、正反两方面专家的参与、对因果关系的推测、费用的分摊以及责任体系而确立起来的。它是认识上的构想，因此总带有某种不确定性。”[转引自薛晓源、刘国良：《全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希•贝克教授访谈录》，载《马克思主义与现实》,2005年第1期。]在风险社会下，我国环境问题日益突出，影响人们的生产和生活，给人们带来一定的安全隐患。

2016年4月17日，央视曝光了“常州外国语学校新址污染”事件。据报道，江苏常州外国语学校自2015年搬新址后，校内不少同学开始出现剧烈头痛、长痘痘、皮疹等不适症状。体检结果显示，校内493名学生出现皮炎、咳嗽、流鼻血、支气管炎、血液指标异常、白细胞减少等异常症状，个别学生还被查出患上了淋巴癌、白血病等恶性疾病。出现症状的学生达到全校学生的八成以上。通过调查了解到，常州外国语学校对面是三家化工厂的旧址，化工厂曾经将大量剧毒物质填埋在地下，而这些剧毒物质导致周边环境里污染物严重超标。通过检测发现化工厂地块的土壤中最严重的一种污染物超标94799倍，其他污染物也超标几万倍。校区的地下水和空气中均检出了污染物，专家称校区受到的污染与化工厂的污染物吻合，而且都是明确的致癌物。常州外国语学校的土壤污染事件突出体现了风险社会的特征。风险的发生在于组织或个人的不负责任，因此必须用刑法加以控制。

二、土壤污染的风险刑法分析

土壤是污染的载体。土壤污染是指由于人类活动产生的污染物质通过各种途径进入土壤,其数量超过土壤的容纳和净化能力,导致土壤的组成、结构和功能等发生变化,从而影响土壤的有效利用,危害人体健康或财产安全,以及破坏自然生态系统,造成土壤质量下降的现象。[陈德敏，薛婧媛：《中国土壤污染现状与法律责任解读》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2008年第1期，第94页。]随着中国国民经济的快速发展,土地开发强度越来越大,工业化发展中向土壤排放污染物也越来越多,土地污染日益严重，影响人民的生活。刑法对保护人民生命和财产安全发挥重要作用，土地污染需要风险刑法进行分析。所谓风险刑法，是指通过规制行为人违反规范的行为导致的风险，以处罚危险犯的方式更加早期地、周延地保护法益，进而为实现刑罚的积极的一般预防目的而形成的一种新的刑法体系。在风险刑法中，行为、风险、归责是重要的主题词，因此笔者从以下三个方面分析风险刑法下的土壤污染。

（一）土壤污染行为

《中华人民共和国宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。土地的国家、集体所有的性质决定了人们使用土地的行为。关于土地，无论是城市的土地还是农村的土地，无论是工业用地，还是生产用地，人们都没有所有权，所以在使用时会把其当成公共物品，很容易出现像哈丁所说的“公地悲剧”现象。在农村，会产生诸如农用塑料薄膜、农药、化肥等带来的污染，这样的污染不仅仅是因为农民想要增高农业的产量，根本原因是土地的所有权的性质。在城市，因为土地是国家的，个人或企业关于土地的使用都是暂时的，企业为了追求更高的利润，花费更低的成本，他们在生产作业的过程中会造成土地的大面积污染。正如本文开头提到的常州外国语学校污染事件，学校建在三家旧化工厂中，最大的化工厂叫常隆化工有限公司，紧接着的是长宇化工和华达化工。化工厂在日常运作过程中为了节省成本，像克百威、灭多威、异丙威、氰基萘酚这样的剧毒类产品直接排出厂外，还将危险废物偷偷埋到了地下。这些行为给环境问题带来了极大的隐患。

（二）土壤污染风险

污染问题是一个很重要的问题，严重影响人们的生产和生活。在一份项目环境影响报告上，常州外国语学校这片地块土壤、地下水里以氯苯、四氯化碳等有机污染物为主，萘、茚并芘等多环芳烃以及金属汞、铅、镉等重金属污染物，普遍超标严重，其中污染最重的是氯苯，它在地下水和土壤中的浓度超标达94799倍和78899倍，四氯化碳浓度超标也有22699倍，其它的二氯苯、三氯甲烷、二甲苯总和高锰酸盐指数超标也有数千倍之多。在这种情况下的土壤已经严重污染，也给人们带来了很大的风险。

1.土壤污染影响生态环境。生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。土壤污染将直接导致土壤性质恶化，从而使植被减少，生物多样性降低，土地污染还可能会引起大气、地表水、地下水污染和人畜疾病等次生环境问题。

2.土壤污染危害人体健康。土壤生物直接从污染的土壤中吸收有害物质，这些有害物质通过土壤参与食物链最终进入人类食物链，作为人类主要食物来源的粮食、蔬菜和畜牧产品都直接或间接来自土壤，污染物在土壤中的富集必然引起食物污染，最终危害人体的健康。另外，土壤污染会造成空气和水资源的污染，人们呼吸有污染的空气和饮用有污染的水会严重影响人们生命和身体健康。常州外国语学校的污染造成641名学生被送到医院进行检查。有493人出现皮炎、湿疹、支气管炎、血液指标异常、白细胞减少等异常症状，个别的还被查出了淋巴癌、白血病等恶性疾病。

3.导致农作物减产和农产品品质降低。污染的加剧导致土壤中的有益菌大量减少，土壤质量下降，自净能力减弱，影响农作物的产量与品质。重金属污染的增加，农药、化肥的大量使用，造成土壤有机质含量下降，土壤板结，导致农产品产量与品质下降。农业部全国农技推广中心高级农艺师陈志群认为，由于农药、化肥和工业导致的土壤污染，我国粮食每年因此减产100亿公斤。环保部门估算，全国每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。

（三）土壤污染归责

土壤污染是由于具有生理毒性的物质或过量的植物营养元素进入土壤而导致土壤性质恶化和植物生理功能失调的现象。土壤污染是人为原因造成的，因此应找出污染的主体进行归责。

1.企业的责任。土壤污染主要是由于企业在生产作业过程中不合理的排放废气、废水、废渣等造成的。我国的环境法一般遵循“谁污染，谁治理”的原则，企业为了追求更高的利润，不按照国家的规定向土地排放废水废物，致使土壤污染严重，常州外国语学校污染事件主要是由于原化工企业不合理的排放工业废水以及在地下埋藏剧毒化学物质造成的。因此，土壤污染主要有造成污染的企业承担责任。

2.政府的责任。关于常州外国语学校污染事件，政府存在以下两种责任：一是监管责任。通过调查了解到，学校旧址化工厂在日常运作过程中向厂外直接排放像克百威、灭多威、异丙威、氰基萘酚这样的剧毒类产品，还将危险废物偷偷埋到了地下。政府在平常的监督检查当中却从未发现，以至于后来发生的严重事件。二是环评责任。《城市普通中小学校校舍建设标准》中明确说明：校舍选址必须“远离污染源”。按照常州教育部门的解释，之所以要选择现在的校址，是因为学校原来的整体建筑存在安全隐患，要另建校区。他们表示，已做过相应的环评。环评结果认为这个地块的土壤，包括检测都是达标的，就是因为选址的评估报告中，它也是符合规范的，是符合学校用地的。然而，他们所谓符合规范的评估报告其实存在严重瑕疵。北京大学环境科学与工程学院教授刘阳生就指出，这份环评报告中只考虑了氨氮、重金属、pH值等常规的污染物指标，却没有考虑到农药的成分。而对学校地址进行检测的环评部门应负一定的责任。

土壤污染是一个严重的社会问题，对其负责的主体不仅仅指污染的企业和政府，对于农村的土壤污染，农民也有很大的责任。农民为了提高农作物的产量，用农用薄膜、打农药等对土壤的损害也是巨大的。

延伸阅读：

土壤污染现状与土壤修复产业进展及发展前景研究

三、土壤污染风险刑法的趋势前瞻

在风险社会中，安全刑法所关注的重点在于行为人所制造的风险，而且通过对这种风险的刑法禁止来降低和避免这种风险的实现，从而保证生活共同体的安全。面对风险社会中各种威胁共同体生活安全的风险，刑法必须在这种风险具有实现的可能前做出合理的反应，即只要行为人的行为本身带有某种风险，刑法就应当对此予以禁止。[赵书鸿：《风险社会的刑法保护》，载《人民检察》2008年第1期，第43页。]

（一）我国现有土壤污染风险刑法体系

尽管我国土壤污染问题已经引起了社会的广泛关注，但目前并没有关于土地污染的专项立法，关于土地污染防治的一些规定大多散落在各个部门法中。

1.相关法律关于土壤污染的规定。新《环境保护法》第33条规定各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治。县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。《农业法》第58条规定农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。《土地管理法》第35条规定各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。《基本农田保护条例》对土地污染防治作了较为详细的规定。如第25条向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。第26条因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。

2.2016年5月28日，国务院出台《土壤污染防治行动计划》，从开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况、推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系、实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全、实施建设用地准入管理，防范人居环境风险、强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染、加强污染源监管，做好土壤污染预防工作、开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量、加大科技研发力度，推动环境保护产业发展、发挥政府主导作用，构建土壤环境治理体系、加强目标考核，严格责任追究等十个方面加强对土壤污染的防治与治理工作。

3.《刑法》中有关环境犯罪条款。第338条污染环境罪，违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。第339条非法处置进口的固体废物罪；擅自进口固体废物罪；走私固体废物罪，违反国家规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。以原料利用为名，进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的，依照本法第152条第2款、第3款的规定定罪处罚。第408条环境监管失职罪，负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

但是这些规定只是对土壤污染做了原则性的规定,对于如何保障土壤不被污染,并未作出明确的规定。虽然对土壤污染的责任追究也有规定，但是更多的是行政责任和民事责任，也会有“构成犯罪的，应追究刑事责任”，但是没有具体规定什么情况下达到犯罪。如《基本农田保护条例》第三十三条违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。刑事法律责任是关于土壤污染的刑事处罚，是对土壤污染行为的否定和谴责，在保护土壤不被污染方面发挥重大作用。《刑法》虽然做了一些规定，但是仅仅用很少的法条规定了污染环境罪这一宽泛的罪名，具体针对土壤污染的刑事规定几乎没有。因此,构建土壤污染风险刑法规范已成为必需。

（二）构建土壤污染风险刑法规范

1.制订《土壤污染防治法》

在我国现行的法律体系中，已经制定了防治大气污染、水污染、海洋污染的法律，但是防治土壤污染的法律基本上是一项空白。尽管国务院2016年已经出台《土十条》，但至今，国家层面尚无土壤污染防治专门性的法律法规。关于土壤污染防治的有关规定，只是散见于环境保护法、水污染防治法、大气法、固体污染防治法等。这些法律中零星的规定，是分散而不系统、缺乏可操作性的法律制度。所以要从根本上解决土壤污染问题，必须制订《土壤污染防治法》。使土壤污染防治工作步入法制化轨道。而且土壤污染有其自身的特点，需要采取相对独立的防治措施。因此，应当及时制定《土壤污染防治法》，规定专门的、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白。在《土壤污染防治法》中，笔者认为应体体现以下特征：

第一，增设土壤污染罪。对于土壤污染这种新型犯罪来讲，当前能够找到的法律渊源仅仅是刑法中的几种罪名，但是该罪名包括的犯罪对象很多，而且其构成要件很不具体，也没有针对不同行为设置不同的法定刑，操作性差。土壤污染行为本身与水污染、大气污染、固体废物污染等的污染机理有非常大的区别，甚至可以说其他污染是造成土壤污染的源头，往往是其他污染到了较深的程度之后，土壤污染随之产生。而我国当前土壤污染非常严重，我国土地特别是耕地资源本身就比较匮乏，且土壤是人类最基本物质生活需要的基础，鉴于当前公众防治意识较低，因此有必要将土壤污染犯罪作为一个独立罪名加以规定。[张炳淳：《论污染土壤犯罪及其防控机制之建构》，载《犯罪研究》2008年第3期，第30页。]并且在法律中具体规定土壤污染的情形以及量刑规定。

第二，对危险犯进行处罚。《刑法》中关于环境犯罪是以“严重污染环境的”，“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，造成重大环境污染事故”，“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的”等为条件的，此规定是刑法中实害犯的典型特征，即只有造成足够严重的后果才能构成犯罪。但是环境犯罪尤其是土壤污染问题具有潜伏性、长期性、危害性大等性质，因此在立法中规定对土壤污染危险犯的处罚显得很有必要。在《土壤污染防治法》中可以规定“尚未造成严重后果”或只要实施某种土壤污染的行为就构成土壤污染犯罪。

2.加强政府对土壤污染的监管责任

中国环境问题的主因在政府或“政府失灵”,在依法行政的条件下,政府环境失灵的实质是环境法律失灵,普遍性环境执法不力的内在原因是有关环境执法的立法出了问题,因而从法律上健全政府环境责任是解决“政府失灵”的基本途径。从环境法治的角度看,首先应该完善有关政府环境责任的立法。只有从环境立法着手,才能从源头上解决环境法律正当性、有效性不足,违法成本低、守法成本高、“环境法律法规虽多、但管用、好用的法律法规却很少”等现实问题。[蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，载《河北法学》2008年第3期，第22页。]

政府在土壤污染监管过程中发挥很大作用，如在常州外国语学校事件中，政府的失职是造成结果发生的一个重要的原因。健全政府环境责任的重点和方向,是不断提高政府环境责任的可操作性,实现政府环境责任的制度化、规范化和程序化。《土十条》规定，按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，完善土壤环境管理体制，全面落实土壤污染防治属地责任，发挥政府的主导作用。笔者认为，这项规定只是笼统的规定政府的作用，如果要真正发挥政府对土壤污染的作用，要细化政府的监督职能：从目前中国的实际情况出发,首先要建立健全环境与发展综合决策制度、政府环境目标责任制度、战略(规划)环境影响评价(特别是战略、排污总量控制制度、综合环境许可制度、生态区划与环境功能区划制度、生态行政补偿制度、政府环境信息公开制度、政府支持公众参与制度、政府环境应急制度、环境政绩考核制度、政府问责(政府环境责任追究)制度等制度。[蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，载《河北法学》2008年第3期，第25页。]政府要严格履行自己的责任，加强对企业土壤污染方面的监管，如果发现问题，及时进行纠正和责令其改正。如果由于政府的严重失职导致土壤的严重污染，要追求政府的刑事责任。

常州外国语学校事件所造成的结果是令人叹息的，这件事也再次引发人们对土壤污染的关注与探讨。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，在“十三五”期间，要深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，加强生态保护和修复。全国政协十二届四次会议上，农工党中央联合全国政协社会与法制委员会，提交了《完善土壤污染防治法律体系，依法遏制土壤污染的建议》和《关于依法科学防治土壤污染，切实保障公众环境健康的建议》的提案，为土地污染防治建言献策。在当今社会下，土壤污染造成的危害越来越大，甚至已经危及到我们的生命，为避免此种情况再次发生，必须加强建立土壤污染的风险刑法立法体系，严格追究相关责任人的刑事责任能力。

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原标题：风险刑法视阈下土壤污染治理研究——以常州外国语学校污染事件为例