垃圾项目的PPP：除了末端的处置还有前端的清扫收运

提到垃圾项目的PPP模式，很多人的第一反应都是垃圾终端处置项目的PPP模式(本文主要指生活垃圾)，没错，自2002年发改委牵头发布了《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》(计投资[2002]1591号)，城市污水处理和垃圾处理就手牵手妥妥地走在了我国市政公用事业特许经营模式的最前沿，发展迄今，也算硕果累累，此类项目已然成为现今PPP市场的宠儿，只要自身略微梳妆打扮，一经推出，必然引起业内社会资本狂热追捧，且一路厮杀，犹如争夺皇冠上的明珠，因此，如果说PPP是场婚姻的话，那么政资双方就此类项目的“联姻”应该是走的比较稳定和长久的(当然，自己作死的除外)。但是，笔者今天要讨论的并不是这对末端处置环节的香饽饽，而是关于前端环节的处置，城市污水处理的“厂网一体化”早有提及，各地也陆续有实操，尤其是近两年来，城市污水处理PPP项目基本是按照“厂网一体化”的思路运作，但是垃圾前端的清扫和收运，却是一个曾被PPP忽略的环节。当然，近年来，这一领域正在显现出向市场开放的趋势，部分环卫设施的生产供应商和固废运营商已开始关注并且嗅到了其中蕴含的巨大商机，逐步延伸产业链，与地方政府开展包括生活垃圾清扫、收运在内的深度合作，而其激烈竞争之势也已现端倪。

提到垃圾处置前端的清扫和收运，就不得不提及“环卫一体化”的概念，环卫一体化从程序和内容来看主要指环卫作业一体化，即从源头到终端处理一体化，从区域来看，主要指城乡环卫一体化。通过环卫一体化改革，主要是解决环卫工作机械化清扫率低、作业方式落后、运营效率低及服务水平有待提高等问题，同时理顺环卫工作的各个环节和利益主体，从而搭建起大环卫产业链平台。本文重点讨论垃圾前端的清扫和收运。

面对现状：以政府为主体的投资运营管理体制

1、传统的管理体制，亟需建立市场化的运营管理机制

我国城市环卫工作的管理体制基本上是在计划经济体制下形成的，在城市管理部门下设环境卫生管理处(“环卫处”)负责生活垃圾的清扫、收集、运输及处置工作。环卫处一般为事业单位，既要履行管理职能，又要具体组织服务工作，呈现出政企不分的局面，其结果是既不能有效的进行管理，又不能很好地提供服务。在垃圾末端处置环节已逐步实现市场化后，大部分地区垃圾的清扫和收运仍由环卫处一手包办，据统计，目前垃圾处置链条前端的垃圾清扫、收运环节市场化率仅为10%～15%，而这个环节恰恰是投入最多、操作最为复杂的部分，目前各地政府在收运环节的投入占整个垃圾处理开支的60%～70%，现有的环卫管理体制已严重束缚了城市环境卫生的发展，也不符合社会主义市场经济的要求。

因此，环卫作业服务要真正走向市场，就必须引入独立法人的市场主体，实行运作监管市场化，竞争机制多层次，通过建立有效的绩效考核机制、公众参与机制以及监管机制，促进环卫事业逐步实现全面的市场化转型，建立一个市场化的城市环卫管理体制。

2、单一的投资模式，亟需实现多元化投资

在传统的管理体制下，垃圾的清运、处置主要靠政府的大量补贴与行政命令，资金投入及管理基本都是由政府负责。根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划(征求意见稿)》，到2020年城市建成区实现生活垃圾全收集，建制镇应建立完善的生活垃圾收转运系统，交通便利、经济发达地区要通过以城带乡等多种渠道进一步扩大生活垃圾收集覆盖面，加大收集力度。对于未来的垃圾清运市场，城市要进一步提升清运效率，而农村则要有效扩大收运范围。而目前在每日100万吨的生活垃圾产生量中，城市清运空间约60万吨/日，其中约50万吨/日得到了清运;而县城和农村垃圾清运空间约40万吨/日，其中只有18万吨/日得到了有效清运。住建部等多个部门也于2015年11月3日发布了《住房城乡建设部等部门关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，大力加强农村生活垃圾的收集和处理。

由此可见，垃圾的清扫收运市场有着巨大的市场空间和资金需求，仅靠政府单一投资模式根本无法满足城市环境卫生的发展要求，而目前发改委财政部等多个部门力推的PPP模式无疑让传统业务看到了新的发展契机，PPP模式无论从资金上还是效率上都可以成为各地政府的首选。

3、垃圾处理收费低，亟待进行收费体制改革

我国从1991年开始提出要对垃圾处置实行服务收费,1993年规定生活垃圾管理费用要逐步扩展至居民，2002年发改委颁布的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》(计投资[2002]1591号)中明确提出：“已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费”，以促进污水和垃圾产业化市场化发展。迄今为止,全国已有近400个城市开征城市生活垃圾处理费，但仍存在不完善之处，一是收费标准低，城市生活垃圾居民收费基本按照定额制进行收费，普遍每户每月十元左右，二是收缴率低，收费主体不统一，收费方式也不如自来水费具有强制性，缺乏制约手段。上述原因造成了垃圾费的实际收入与垃圾项目的投资运营成本之间有巨大缺口，基本可以说是杯水车薪，垃圾项目投入主要靠政府财政补贴。

因此，垃圾项目的市场化运作也亟需对其收费体制进行改革，一是提高收费标准，由定额制逐步转为从量制，该收费制度符合公平原则,可促进垃圾减量和资源回收;二是提高收缴率，改变收费方式，逐步考虑采取与城镇供水价格合并计收的方式。

购买服务：更能体现PPP的核心精神

1、服务内涵

垃圾的清扫和收运，顾名思义，就是对城市或乡镇产生的垃圾进行清扫，并将清扫范围内的垃圾转运至政府指定地点进行末端的无害化、资源化处置。

一般来讲，城市清扫范围包括城市的车行道、人行道、车行隧道、人行过街地下通道、人行过街天桥、车(人)行涵洞、高架路、公铁立交、商业街、交通隔离带、道路绿地以及果壳箱等相关公共设施区域;乡镇(含农村)清扫范围包括国道、省道、县道、乡道、村村通道路、乡镇街道、进村村口、沟渠、水面、绿化带等等区域，基本除了单位或者小区等集体或者个人等私有区域，清扫范围实现了一个城市行政区域的全覆盖。

比起垃圾的清扫，垃圾收运是更为复杂的系统，涉及到广袤农村收运技术路径的选择、垃圾收运体系的建设和运营以及运输过程中的二次污染、扰民等问题，非常考验服务供应商的技术能力和服务水平。

通过PPP模式，将城乡垃圾的清扫和收运服务通过竞争方式交给社会资本提供，不但大大减轻了政府投入和运营的压力，也有效提高了运营服务的效率和水平，政府通过绩效考核向社会资本购买服务，更有利于资源的合理分配。

延伸阅读：

五部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见

2、轻资产重运营

垃圾前端的清扫和收运项目，相对于污水处理或者垃圾末端处置项目，它没有大量的沉淀性资产，所需投入主要包括垃圾转运设施的建设以及环卫设施的购买，属于设施利用率较高的轻资产项目，因此政府采购垃圾清扫收运的服务供应商，相对于引入资金，其更大意义在于引入管理和服务，而笔者认为PPP更大的意义也在于此，否则即便引入了资金，也没有物有所值的根基了。

因此，笔者认为此类轻资产重运营且有收费机制的公用事业项目更应通过PPP的模式进行运作，相对较低的资金门槛，有利于提高民营资本以及专业运营商参与项目的积极性，体现了PPP模式的核心意义。

3、清晰的绩效考核体系

1997年2月建设部印发了《关于发布 <城市环境卫生质量标准> 的通知》(建城[1997]21号)，随后国家又出台了《城市道路清扫保洁质量与评价标准》(CJJ/T126-2008)，这两个标准的出台为环境卫生清扫保洁提供了评价依据。目前，北京市、江苏省、海南省、天津市、重庆市、四川省等已定相关的环境卫生质量标准或城市道路清扫保洁质量标准。上述标准的建立，为垃圾清扫和收运PPP项目绩效考核体系的建立奠定了更为权威和清晰的指标评价标准，而且各地在实操中，一般以普遍标准为依据，因地制宜适当提高某些指标的标准，清晰的绩效评价体系让政府明明白白消费(购买服务)，不也是PPP模式追求的核心精神之一吗?

合理建议：让PPP来的更理智些

1、对现状进行梳理

一般各地在进行垃圾清扫和收运PPP项目时，都会考虑将现有存量环卫设施资产或其经营权转让给社会资本，以便物尽其用，确保国有资产的保值增值，但是，笔者在项目实操过程中，发现有两个问题需要引起充分重视，最好能在项目实施采购前予以解决。

一是存量资产交易的合法性，在传统的管理体制下，垃圾转运站的土地使用权证、产权证以及车辆的销售合同、销售发票、合格证等证件都有登记主体混乱或者缺失的现象，甚至存在车辆未买保险、一直无牌运营的现象，上述乱象为存量资产的交易制造了很多障碍，无牌车辆若交易更是为社会资本增添了很大的风险，因此，若无法办理牌照的车辆一般按报废处置，其他权证关系也应及时补充或者变更登记;二是环卫人员的安置问题，环卫人员数量众多，以县城为例，一般城区环卫人员为几百号人，乡镇环卫人员为几千号人，且该等人员年岁偏大，权益更需保障，政府应进行妥善安置，在采购文件中明确环卫人员的薪酬福利(含社保)标准，要求社会资本应与城区符合年龄条件的员工签署劳动合同，乡镇环卫人员应在同等条件下优先录用。

2、与垃圾治理专项规划相衔接

县级及以上政府都会编制本地垃圾治理专项规划，规划编制基准年限一般为十五年，对规划期内垃圾的产生量有评估，在对该类项目进行PPP运作时，应充分参照规划的内容，对合作期限与基础收运量进行设置。此类轻资产项目，合作期限建议不宜过长，目前市场上垃圾清扫收运项目合作期限多在十年至十五年，甚至更短。

与规划相衔接，以规划为依据，合理设置项目边界条件，对政府和社会资本都是保障。

3、明确垃圾收运的技术路径

目前关于垃圾收运模式有两种，一是传统的垃圾压缩转运站，另外一种是深埋桶式转运站，不同的模式配备的环卫设施有所差异，投入也不尽相同，垃圾压缩转运站为传统的转运模式，现有的城市及乡镇基本采用该转运模式，而深埋桶式转运站模式可以在农村使用，具有建设程序简单、便于置换安装等优势，但其重置期较短，一般为5-8年，具体采用哪种垃圾收运模式，需要政府主管部门在编制可研时结合当地实际情况并请专家充分论证之后进行明确，便于咨询机构在编制采购文件时充分阐述项目情况，清晰制定边界条件，鼓励社会资本充分竞争。

4、适当引入竞争机制

在一个完整的行政区域内，若能对区域范围进行准确划分，笔者建议可考虑引入2名左右的社会资本(根据区域实际划分条件而定)，既能保证服务商之间的适当竞争，不断提高服务水平，也有利于政府掌握主动，有效监管并建立灵活机动的应急机制。

由济邦咨询作为PPP咨询顾问的安徽省蒙城县城乡生活垃圾清扫收运系统PPP项目即将发布资格预审公告，欢迎符合资格条件的社会资本积极参与，笔者将在该项目签约落地后进一步撰文与感兴趣的读者分享该项目的操作细节及疑点难点。

延伸阅读：

五部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见

原标题：垃圾项目的PPP：除了末端的处置还有前端的清扫收运