李佐军：“十三五”我国绿色发展的途径与制度保障

摘要：绿色发展的本质是发展模式的转型，是为了实现经济社会的可持续发展。绿色发展既包含低消耗、低排放、低污染“三低”，也包括高效率、高效益、高循环或高碳汇“三高”，其核心是提高单位消耗和排放的生产率。通过推进资源节约集约利用、严控环境污染排放、优化经济结构、优化空间布局、加强生态环境建设、建设绿色低碳社会等措施，增加GDP，降低资源能源消耗，减少环境污染，促进绿色发展。

从政府与市场关系角度，阐述了实现绿色发展的制度体系，为“十三五”时期的绿色发展提供制度保障。

关键词：“十三五”;绿色发展;全要素生产率;污染防治;市场制度;政府制度

绿色发展的本质是发展模式的转型。2 0世纪90年代以来，人们开始探索发展模式的转变。在此之前的发展方式是没有约束限制的，随着工业化、城市化的不断推进，粗放的发展模式带来大量的二氧化碳和污染物排放，导致环境污染问题越来越严重，人们的生存与发展受到威胁。

为缓解环境之困，实现人类可持续发展，1997年签订的《京都议定书》对二氧化碳排放量进行了限制，从此二氧化碳排放权被视为一种稀缺的资源，这开启了在原有发展基础上增加约束条件的新模式，想怎么发展就怎么发展、想怎么排放就怎么排放的发展模式一去不复返了。在2015年底的巴黎气候大会上，世界各国约定，在2050年前将温升控制在2摄氏度以内，同时愿意为使全球升温在1.5摄氏度之内而努力。

绿色发展的目的是为了实现经济社会的可持续发展。绿色发展要求我们不能只追求眼前的GDP、财政收入与政绩，也应该考虑子孙后代的生存和发展空间，实现更高质量、更可持续的发展。

有人仅将绿色发展定义为“三低”，即低消耗、低排放、低污染，但“三低”只表示绿色或者低碳这层含义，要完整表述绿色发展的概念还需要“三高”，即高效率、高效益、高循环或高碳汇。

“三低”与“三高”共同体现绿色发展，既体现了绿色又涵盖了发展。仅有“三低”，没有“三高”，会降低企业参与绿色发展的积极性，“零碳城市”、“负碳城市”的目标是美好的，但在实践方面不具有经济上的可行性，再先进的技术也难以实现。

为了理清绿色发展的思路和对策，必须建立一个清晰的逻辑分析框架。绿色发展的核心是提高单位消耗和排放的生产率，故可用“单位消耗和排放的生产率=GDP/资源能源消耗量和污染排放量”作为绿色发展的基本分析框架，此公式高度概括了绿色发展最核心的内容。

绿色发展包含着低碳发展，低碳发展可用碳生产率表示：碳生产率=GDP/碳排放量。公式中的分母资源能源消耗量和污染排放量越少，则单位消耗和排放的生产率越高。公式中的分子GDP越多，则单位消耗和排放的生产率越高。

根据生产函数公式，增加GDP的基本途径有两个：一是增加要素投入;二是提高全要素生产率。提高全要素生产率则意味着以较少的资源能源消耗和污染排放来增加GDP，故按照绿色发展的要求，应主要依靠提高全要素生产率来增加GDP。

提高全要素生产率要靠制度变革、结构优化、要素升级“三大发动机”，其中制度变革是指改革，结构优化包括工业化(含产业升级)、城镇化、区域经济一体化、国际化等，要素升级包括技术进步、提升人力资本、信息化和知识增长等。

按照上面的理论逻辑，依据国家的“十三五”规划，首先要通过分母增加绿色，促进绿色发展。增加绿色的主要途径如下。

推进资源节约集约利用

大力开发和推广节能技术和产品;发展绿色建筑;推进能源综合梯级利用;实施全民节能行动计划;推进工业、建筑等重点领域节能。

实施全民节水行动计划;对水资源短缺地区实行取用水定额控制;加快农业、工业、城镇节水改造;扩大节水技术、产品应用范围;促进非常规水资源使用，开展雨洪资源综合利用工程建设。

严控新增建设用地;全面推进城镇低效率用地再开发与低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用工作，促进建设用地多功能开发利用、实施地上、地下立体综合开发利用模式;严格控制乡(镇)村集体建设用地面积，探索实施土地收储制度，盘活乡(镇)村闲置建设用地资源，激发闲置土地活力。

强化矿产资源规划管控，加强复合矿区开发的统筹协调。开展“循环发展引领计划”，加快在工业生产与居民生活系统之间建立循环链接，推进废弃物品资源化回收利用工程建设;加快推进园区实施循环化改造;促进城市矿产资源开发利用，做好工业固废等大宗废弃物资源化利用，规范发展再制造;建立健全可再生资源回收再利用网络体系，注重加强居民生活垃圾分类回收和可再生资源回收链接建设。

严控环境污染排放

制定城市空气质量达标计划，加大重点地区细颗粒物污染治理力度;对电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放强度实施有效控制，不断推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展，制定低碳发展规划、碳减排方案;构建机动车船和燃料油环保达标监管技术框架与评价体系;提出道路、施工等扬尘控制对策，强化监管，科学规划禁止秸秆露天焚烧的应对措施;开展地下水污染调查和综合防治;实施土壤污染分类分级防治。

实施工业污染源全面达标排放计划;结合中小型燃煤设施、城中村和城乡结合区域等特征，制定清洁能源替代工程方案，不断提升大气环境质量;对沿海和汇入富营养化湖库的河流沿线所有地级及以上城市，严格实施总氮排放总量控制，提升水环境质量;在钢铁、水泥、玻璃、石化和化工、重金属等重点行业实施清洁生产改造，根据行业生产能力与减排水平制定清洁生产改造方案。

实施事前、事中、事后环境风险全过程管理体系，提升环境风险管理水平;规范危险废物污染防治能力建设，开展危险废物专项整治，建立危险废物预警预报及突发事件响应平台，严控危险废物环境风险;加大京津冀、长三角、珠三角等重点区域、钢铁、水泥、玻璃、石化和化工、重金属等重点行业重金属污染防治力度。

加快城镇垃圾处理设施建设，完善收运系统;加快城镇污水处理设施和管网建设系统改造，推进污泥无害化处置与资源化利用技术应用，实现污泥的无害化有效利用;建立全国统一、覆盖面广的实时在线环境监测监控体系，不断提升环境监测技术，推进环保大数据建设、构建数据共享平台等。

优化经济结构

鼓励发展绿色低碳产业，完善相关财政、土地激励政策，推进完成高碳产业低碳化转型，加快限制并淘汰一批高耗能、高污染、高排放的三高产业。

不断提升节能环保专业化服务水平，增强环保技术咨询、系统设计、工程施工、运营管理等专业化服务能力;推进环境污染第三方治理，探索多元化、社会化的环保投融资方式;加快发展合同能源管理、合同节水管理等市场化运作新型模式，运用市场手段促进节能减排服务;发展一批具有国际竞争力的大型节能环保企业;构建绿色金融体系，创新绿色债券、绿色保险等绿色金融产品，设立发展基金，完善绿色金融制度设计。

加快构建绿色供应链产业体系，加快构建节能环保、新能源等技术产品、装备产学研用体系平台，促进环保科技成果推广应用，加快低品位余热发电、小型燃气轮机、细颗粒物治理、汽车尾气净化、垃圾渗滤液处理、污泥资源化、多污染协同处理、土壤修复治理等新型技术装备研发和产业化等。

优化布局

调整优化空间结构，开展空间安全格局构建理论与方法研究，探索新型城镇化生态布局的基本特征与一般模式，推动形成“两横三纵”的城市化战略格局，完善城市网络，促进城市群之间合理分工、功能互补、协同发展;构建以“两屏三带”为中心，以重点生态功能区为支撑、以禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。

建立可持续的海洋空间开发模式，通过海洋经济集聚区，科学调整优化海洋国土空间开发利用;按照生态环境承载力约束，合理调控开发强度，增加生态空间，优化空间结构;推动优先开发区产业结构高端化高效化，提高国土资源利用效率;促进人才、资金等资源向重点开发区域转移聚集;划定生态空间保护红线，拓展重点生态功能区覆盖范围，加大禁止开发区域保护力度。

完善国土空间规划体系，以主体功能区规划为基础，将经济社会规划、环境保护规划等统一纳入多规合一平台，形成各类空间管制体系，合理布局生产、生活、生态空间格局;开展国土资源调查、评价与监测工程建设工作;开展实证分析，提升测绘地理信息服务保障能力，构建测绘地理信息精细化管理体系，开展地理国情常态化监测，创新测绘地理信息服务管理模式，推进全球地理信息资源开发等。

加强生态环境保护建设工作

开展大规模国土绿化行动，确保森林覆盖率稳步提升，生态环境质量不断改善，加强林业重点工程建设，提升森林蓄积总量、扩大森林覆盖面积，保护培育不同种类的森林生态系统;扩大退耕还林还草，保护治理草原生态系统;保护修复荒漠生态系统，增强地表植被覆盖度，遏制沙化扩展与土地荒漠化，提高防风固沙能力。

实时、动态监控河湖、湿地、河口等重要水体水量变化情况，确保修复湿地与河湖生态系统稳定性和生态环境质量持续改善。坚持源头保护、系统恢复、综合施策，结合不同地区水土流失特点，科学编制水土保持方案，提出水土流失防治技术，推进水土流失综合治理;研究多目标、多约束、多层次复杂生态系统退化受损的主要原因，准确得到生态系统功能以及受损程度，开展典型受损生态系统恢复和修复示范。

利用GPRS等先进技术完善国家地下水监测系统，结合水文资料，建立地下水资源评价模型，开展地下水超采区综合治理;有步骤对居住在自然保护区核心区与缓冲区的居民实施生态移民。

丰富生态产品种类，完善区域生态服务空间资源优化配置，提升生态公共服务供给水平;加快城乡绿道、郊野公园等生态基础设施建设。强化国家公园、名胜区、生物栖息地等自然保护区建设与监管，保护典型生态系统、物种、基因和景观的多样性;开展生物多样性保护试点与示范区建设，制定生物多样性本底调查与评估方案，完善观测体系，降低外来物种入侵风险等。

建设绿色低碳社会

倡导合理消费，力戒奢侈消费，制止奢靡之风;倡导低碳出行，短途尽量选择步行或者乘坐公共交通工具，3层以下不乘坐箱梯或扶梯，随手关灯、关电源，安装节水器，下班后关闭电器开关，节约用纸，不使用一次性筷子等;将资源节约落实在生产、流通、存贮、运输、消费等各环节中。控制公款消费、开展公车改革，禁止过度包装，开展反食品浪费、反过度消费等行动，防治资源浪费，营造勤俭节约的社会新风尚;建立健全城市自行车以及公共交通等绿色出行服务系统;限制一次性用品使用等。

按照前面的理论逻辑，除了要通过分母增加绿色，促进绿色发展外，还要通过分子，提高全要素生产率，降低资源能源消耗，减少环境污染，促进绿色发展。这一点很容易被人忽视。

具体要通过制度变革(改革)、结构优化(新型工业化、新型城镇化、区域经济一体化、国际化)、要素升级(技术进步、提升人力资本、信息化、知识增长)供给侧“三大发动机”，提高全要素生产率，促进绿色发展。因篇幅所限，这里不展开分析提高全要素生产率的具体途径。

促进绿色发展的制度保障

制度在绿色发展中具有特殊重要的地位和作用。一方面，分母减少资源能源消耗和环境污染排放要靠制度;另一方面，分子提高全要素生产率也要靠制度。减少资源能源消耗和环境污染排放依赖于企业、居民、政府等各个主体的行为，而各主体的行为依赖于制度的激励和约束。在提高全要素生产率的“三大发动机”中，制度变革是根源性发动机，结构优化、要素升级依赖于制度变革。

提高全要素生产率的制度很多，在此不做重点讨论，下面主要就增加绿色的制度或减少资源能源消耗和环境污染的制度做一梳理。从政府与市场关系角度，可以将增加绿色的制度(或狭义的促进绿色发展的制度)分为市场制度和政府制度两大部分。

建立健全促进绿色发展的市场制度体系

促进绿色发展的市场制度又包括三个方面。

一是资源与环境产权制度。如用能权、用水权、碳排放权初始分配制度、自然资源资产产权制度、环境产权制度、矿产资源国家权益金制度、资源有偿使用制度、生态价值评估制度、自然资源资产负债表制度等。

二是交易制度。如碳排放权交易制度、排污权有偿使用和交易制度、水权交易制度、环境污染第三方治理制度、重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度等。

三是价格形成制度。资源产品、环境产品的价格应由市场供求关系决定，政府定价应充分发挥社会公众的参与作用。

建立健全促进绿色发展的政府制度体系

政府在绿色发展中可通过如下四个方面的制度发挥作用。

第一，激励制度。具体包括生态补偿制度、财税金融激励制度、考核评价奖励制度、绿色认证和政府绿色采购制度等。

第二，约束制度。具体包括自然资源用途管制制度、最严格的环境保护制度、最严格的水资源管理制度、最严格的源头保护制度、生态修复制度、生态红线制度、重点生态功能区实行产业准入负面清单制度、污染排放总量控制制度、重要资源集约节约利用制度、生产者责任延伸制度、污染物排放强制性保险责任制度等。

第三，政府监管制度。具体包括自然资源管理体制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制、国家公园体制、资源环境承载能力监测预警机制、国土空间开发许可制度、污染物排放许可制度、企业环境信用记录和违法排污黑名单制度、突发生态环境事件信息报告和公开机制等。

第四，问责制度。具体包括党政同责制度、环境损害责任终身追究制度、领导干部自然资源资产和环境保护责任离任审计制度、生态环境损害评估和赔偿制度、环境公益诉讼制度、环境污染监管执法制度等。

(文/国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军)

原标题：李佐军：“十三五”我国绿色发展的途径与制度保障