【研究】刘守英：从土地管理到土地治理

随着现代社会经济的飞速发展，粗放型的经济增长方式在带来可观的经济效益的同时，也造成了相应的环境污染。农业作业和工业行为都造成了不同程度的土壤污染。因此，土壤修复势在必行，切迫在眉睫。而土地管理必须转向土地治理。仅仅靠土地管理本身的深化已经不能解决很多土地问题，我们必须要从原来的对通过某些制度、政策、经济和技术的手段，实现土地管理目标的这套工具。

什么是治理?

“治理”这个词在六十年代开始就出现了。“治理”的含义在于：一是有别于统治，即有别于一元化的专制的制度安排，因此“治理”更加强调的是权力的协同、合作、共治;二是不同于管理，管理是一个组织系统之间相互协调的安排，而治理不同与管理的地方在于它强调多元性、互相间的平等，强调合约、协同和参与。

关于考夫曼的世界治理指数

关于治理对发展的影响，哈佛大学的考夫曼(Kaufmann)在1999年开始创立了“世界治理指数”，试图用来衡量全球经济的治理水平。该“世界治理指数”包括六大指标：

第一是表达与问责(Voice andAcability，VA)，即一个社会发声的程度和一个社会的责任和民主;

第二是政治稳定与无暴力程度(PoliticalStability and Absence of Violence，PV);

第三是政府效能(GovernmentEffectiveness，GE)，即政府的有效性，也可理解成我们在前面讲制度是提到的国家能力，一个社会的政府如果是无效的，那么这个社会是谈不上治理的;

第四是规制的质量(Regulatory Quality，RQ)，即一个社会包括土地管理会形成各种规制的制度、方式，这些方式的质量如何?一个好社会和一个差社会的差别在于其制定的那些规制是摆在那还是可实施的，实施的效果就决定了规制的质量;

第五是法治(Rule of Law，RL);

第六是对腐败的控制(Controlof Corruption，CC)。

上述六个指标是衡量世界各国治理水平的非常重要的方面。

土地治理的重要性

在谈论土地治理的重要性之前，我们可看一个例子，2010年的国际粮农组织(FAO)对巴西亚马逊河流域进行分析发现2000年到2010年亚马逊流域的原始森林的退化极其严重，原因在于该地79.6%的土地直接或间接由国家控制，但是缺乏治理、缺乏规制，各种制度安排也不适当，这些因素导致整个亚马逊河流域原始森林的快速退化。

土地缺乏治理表现在哪些方面呢?主要体现为如下八个方面：

第一，缺少对公共土地的控制。我们国内也应该意识到这个问题，我们有大量公地的存在，但对公共土地的控制是极其缺乏的。

第二，对于私有土地产权的登记有很多是不可信的，即大量的土地财产有些登记了，有些没登记，但这些都是靠不住的，都没有合法性。

第三，登记不完全、过期过时。

第四，空间信息的缺乏，导致私有土地登记难以进行。

第五，缺少对公地和私地可信的整合的统一一体的登记系统。

第六，土地财产税水平低。

第七，对土地的使用，对供应的规划，对城市土地的管理，在供求之间缺乏一致性。

第八，缺乏对大规模土地和林地的征收和治理。

以上八个方面无非是牵涉控制土地的手段、私有产权的登记和保护、整个社会的空间的信息、有效的财产税制度、土地规划上的供求间平衡和在征收上缺乏控制。

什么才是好的土地治理体系?

世界银行在过去五十多年土地项目的经验中也在进行反思，过去五十年基本上是以界定产权为主的，认为一些国家之所以有很大的土地问题是因为其土地产权不清楚，而要使土地产权清楚就是发证、确权。

但是，世行花了那么多代价做了几百个项目的结果是在整个非洲的土著的稀疏的本土产权制度里，不仅没有因为权属的界定增加投资的激励，相反造成了社区内更大的不稳定。

在进行土地治理时，好的土地治理体系有以下表现。

第一，产权的稳定性，要有一个有效的产权制度。这个产权制度的核心不是在于到底是私产还是公产，而是对于整个社会的财产的制度安排是一个社会基本秩序的基础。财产的制度安排是一个社会有效秩序和形成激励、稳定性和确定性的制度安排的基础。一个社会的产权安排在法律上是要受到保护的。

第二，产权应当是确定的。

第三，产权应当是登记的、清晰的。这些是有利于形成一个社会的稳定预期和有效秩序，有利于提供经济增长的。

关于共有产权

在这里最被忽视的是共有产权，共有产权这方面的研究这些年是有所进展的，印第安纳大学的奥斯特罗姆就是以研究这个见长的。在人类社会的资源它不一定是选择私产的制度安排，它有可能会选择共有财产的安排。

共有财产的安排指对于某一种类型的资源是由一个群体来持有或使用的，而该群体对于群体以外的个人或组织是具有排他性的，这种排他就是土体排他性而不是个人排他性。

例如我们在分析中国农村的土地时，经常讲的集体所有权，集体财产权演化到现在非常重要的是集体内的合法成员对团体内的资源有平等的占有、使用、收益和转让的权利。

这里强调的是，第一是成员性，即成员身份性，不是成员是不可能享受共有产权的权利的;第二是所有成员的平等性;第三是团体的排他性。

我们的集体所有和西方的共有财产权制度的差别在于我们的共有财产权是不具有排他性的，往往国家和地方政府是会侵入到该团体中，而该团体对外来的组织和个人是没有排他的能力的。

人类到目前为止，对于财产制度的安排是对于整个权利束的不同安排所形成的三种不同的财产制度。

公有的财产权制度和共有的财产权制度在整个现代大多数国家也是广泛存在的，比如美国属于联邦和州的土地所有大概占18%，因为有一些资源是没办法完全个人化，想很多的自然资源、外部性很强的这些资源往往会采取共有产权的安排，另外还有一些具有很强公共性的即提供很多社会责任的资源有可能会采取的国家所有权制度。人类社会的资源安排不是完全排他。

从土地产权的安排角度来说，人类社会从一个非正式的土地权利走向正式的权利安排是经过一个漫长的历程。比如它从稀疏的土地产权制度走向持有，走向团体的共有，走向可以出租，走向占有人持有的制度，最后走向完全正式的私有，这是一个非常漫长的演变过程。

土地治理中权利的稳定性要求

在大多数发展中国家现在所面临的一个问题是，大量的共有产权的安排和本土稀疏的产权制度的安排，如印度共有土地的范围占国土面积的20%左右，问题在于对于这些共有产权的复杂性的认识严重不足，以及对本土稀疏的产权制度认识不足。

就像我在前面讲到的，世行在非洲对本土的土地产权制度的改造都不成功，原因在于他们将本土的稀疏的产权制度就当作是无效的，假定私产是有效的，从而造成了一系列后果。

因此，一个国家到底形成什么样的产权制度是与它的不同的历史阶段相关的，是与它的政治权利的安排相关的，另外也与它的不同的资源特性相关的。

这是我想讲的关于土地治理的第一方面权利的稳定性。权利的稳定性不等于完全私产的权利安排一定是最稳定的，有一些资源可能是共有产权的安排是更稳定的。

比如最近对于游牧区的改造，进行禁牧以后将牧民原来习俗上牛羊行走的线路给破坏后圈养在了某一地方，实际上对这一地区的整个生态平衡造成了更大的破坏，即它原来有一套平衡机制能够自平衡，而现在完全是靠外力设置以后可能会使原来的平衡机制被进一步打破。

根据联合国做的关于全世界的权利不稳定性的指数图，可以看出权利的不稳定在世界上是广泛存在的。

一般来说，最发达的国家其权利的稳定性是最强的，越落后的国家其土地权利的稳定性越差。在这种情况下，世界银行将原来完全是以私有化为目标的土地改革的项目现在转向对财产登记的这类制度安排。

在他们看来财产登记制度是更有利于提高国家土地的管理体系的质量，即有效的土地登记制度起到的作用除了理清地块的作用非常重要的是在于它是社会资源交易的基础，如果没有有效的财产登记制度，社会资源的交易就会缺少基本的权利安排。

因此，财产登记制度首先是解决有效的交易问题，其次就是便利税收，这两个功能是相辅相成的。国家提供有效的财产权登记制度最终的目标是能够有效地进行税收，而对一个社会来讲，财富的增加有利于土地的交易，提高效率。

在此基础上，世界银行转向土地登记，目前其花费的最大的代价在于在非洲国家普遍推行土地登记制度，形成全球范围内对发展中国家进行土地登记又称为现在土地治理的基本趋势。

除了在非洲国家推行，另外在东欧从九十年代开始也大力推行土地登记与土地市场的完善。

土地治理中的规制：秩序、法治、管理和规划

一个社会好的土地治理，必须是有一套非常有效的规制土地秩序的能力，这里的规制能力主要包括：

一是市场的秩序。土地市场秩序的建立和土地市场的维持，发达国家的欠发达国家在土地市场秩序上主要的差异表现在，欠发达国家现在在土地市场的研究主要集中在土地租赁市场(包括农地的租赁市场)的有效性，而发达国家的土地市场则侧重于在规划管制以后，不同功能的土地市场规则实施的调节，比如说工业用地、农地、住宅用地、城市用地等不同地的市场规制实施的有效性，就是发达国家按不同功能实施市场机制的有效性时越强的，越发达的国家不会轻易破坏形成的这种。随意破坏，不会将农地随意转为工业用地或者城市用地，而越不发达的国家这种不同功能用地之间的转换的实施方面，法治的能力是越弱的。

二是法治。土地的法治有其特殊性，它是公法和私法的结合，它既靠公法来规制社会土地资源的利用，同时又通过私法来保证土地产权的运行和合约的实施。在土地的法治上，无论是在发达国家还是在发展中国家，无论是在东方还是在西方，无论是在大陆法系还是欧美法系，都面临一个大的问题：土地的法治就是公法和私法的结合。

而好的国家和差的国家的差别在哪儿呢?差别在于公法和私法之间的平衡，公法太强的国家往往会对私法的行使产生比较大的制约，就会影响产权的有效性;而公法太弱的国家往往又会导致整个社会的土地治理的秩序和产权保护的无序，我们现在对于土地的法治这方面的研究是非常薄弱的，只有土地的行政法规没有土地公法本身应该如何运行的研究，也没有土地私法应该如何有效实施的研究。

我们现在的土地《物权法》，《土地管理法》和《承包法》在整个法治上的实施能力为什么弱跟这个有很大的关系，是跟整个法治的秩序相关的。

三是管理。这里面最重要的规制能力是指土地资源如何可持续利用的管理。

四是规划。现在我们面临的一个很大的问题就是单一制国家的规划体系往往是自上而下形成的，非单一制国家的规划往往是自下而上形成的(比如说美国的规划往往是以乡镇为基本单位)，他们这种自下而上的规划体系往往是为了解决资源利用的外部性问题。

资源规划的形成往往是各种利益主体参与的结果。规划在制定的过程中往往是以保护产权为基础的。这样的规划往往是可实施的规划，它的规模半径不大，它在相关利益之间的处理要比(我们)更加可商量，而且参与性更高，它尊重产权。因此单一制国家的规划，由其是我们这种长期受到计划体制影响的国家如何形成一个有效的规划体系，是我们未来面临的很大的挑战)。

再谈土地改革

世界银行在过去的几十年里面推行的各国的土地改革都是再分配的土地改革，这里面南美的土地改革基本上是失败的(土地改革的结果是形成了土地分配的更不均衡和大量无地者的增加，加剧了整个拉美的人口向城市的转移)，南非在原来白人统治时的土地改革，实际上是在强化白人土地精英对土地的控制，黑人总统上任以后，将原来白人的土地分给黑人，是改革了原来白人和黑人之间的土地再分配的过程。

南非(包括越南)走的都是土地重新再分配的土地改革，这些地区土地改革的基本经验在于土地改革不是效率优先的改革，土地改革实际上是解决一个社会的基本资源占有的公平问题，来形成社会的稳定器，因此它的效率就是有问题的。

对台湾土改和我们五十年代的土改的研究发现，分层制和佃农制从经济效率来讲并不是无效的，之所以改革就是出于一种政治的考量，就是政治秩序的再造，没有这场改革，政权就建立不起来;另外就是土地的这种小规模的占有对于社会的稳定器是非常重要的;第三个是解决整个社会的土地大占有者导致的土地投机影响的社会的不稳定。

从世界各国成功的不成功的土改经验来看，我们可以发现，土地改革就是一个政治上的改革;土地改革是公平大于效率的改革;各国的土地改革的成功是一个国家现代化的前提，往往一个国家从农业社后转向工业社会的时候，土地改革能够起到社会的政治秩序的重造作用的，为大规模的工业化提供农业社后的稳定基础，因此土地改革成功的国家对该国家的现代化是起到积极作用的，而土地改革不成功的国家，往往会加剧利益分配不均的收入差距，造成整个工业化和城市化受阻。

土地治理中的有关权利和土地利益

土地权利的安排是会形成不同的土地利益的结构，在对土地的权利安排里面，最主要的几个方面是：

一是大规模的征收，往往造成大群体利益的伤害;

二是土地的投机，该问题是土地利用中无解的问题。美国历史一样，从1830年到罗斯福新政，美国最大的腐败案发生在两个领域，土地腐败和基础设施腐败，跟我国一样。

原因在，从农业社会向工业社会巨大转型过程中，最大的升值就是土地升值，美国1820年以前的商人多为小商人，如木材倒卖。到美国大转型，基本发土地财，一种方式是，在修路和建港口时，将道路两边的土地开发权让渡给基础设施的提供者，伴随道路通行，土地开发利益开始上升，是巨富的重要方面;另外一种方式是做假票，杰克森的政治理想是民主主义，在土地上每人划一块地，每人60英亩，而这60英亩没有到小土地所有者身上，土地投机商都把小土地权证购买过来，投机商买来后游说国会，允许该地区在规划上设施建设，使得土地价值升值。

三是贿赂，开发商在开发一片地区时，压低土地价格，游说国会议员通过法案，内部分赃，罗斯福之前不抓，罗斯福新政后见一个抓一个，美国的反腐从土地腐败开始。大量的土地投机会产生不同的结果。

美国土地投机主要的利益在企业手上，原来的小企业、贸易商通过基础设施建设从土地增值中产生巨大的利益，美国的企业家是从土地投机中产生的。我们是政府征地、政府卖地，我们的产生的结果是产生了诸多的腐败分子，形成政府主导的发展模式，政府在土地的权利上越来越强，政府通过控制土地、交易土地、土地收益来推动经济发展，即土地发动机，政府变成越来越强的政府，我国的腐败分子在政府，美国的腐败分子在参议院。美国的行政系统没有腐败分子。大规模的土地投机通过权利寻租造成巨大的土地利益。

土地价值的捕获

城市发展过程中非常重要的两个工具，一个是土地价值的捕获，第二是精密增长。土地价值的捕获时非常关键的一个工具，这套工具的发明来自于东亚，在城市发展和更新的过程中，土地价值在产业发展、城市更新的过程中不断提升，提升以后其中一部分土地的价值用于城市基础设施建设、用于城市融资、城市更新，是很重要的一个工具。

这一套工具原来我们的台湾、香港用的最好，但现在已经基本上被世界各国在用，比如伦敦奥运会、整个城市的更新就在用，美国很多旧城市改造、更新，拉美的很多城市更新在用这套方法，所以说我们过去的自己的一些好的东西，在理论化方面是不够的，旧比如说土地价值的捕获，实际上是城市更新产业升级城市建设资金的重要来源。

所以现在很多人在说，我们能否用土地财产税来替代土地出让收入，在我看来这是一个伪命题，土地财产税它只是解决这个区域土地价值上涨分享以后，对于之外的其他群体的利益的公平分享，这是土地财产税要解决的问题，就是说这个区域这个区位的这些人共同受益了，但是你不能只有你受益啊，土地的价值增值还有其他人的分享，那个是税收分享的工具。

而土地价值的捕获是要解决在一个区域内大家如何分享土地价值上涨之后增值收益的更公平分享的问题。我们台湾的市地重划，香港的土地融资，包括很多地方在做的PPP的方法都是在用土地价值捕获的工具。

土地腐败的治理

对腐败主要工具就是增加透明期，透明国际的指标，每年对各国腐败程度进行量化，中国政府每年这个时候发表一个抗议书。透明组织的这个指示非常有意思，实际上说腐败跟国家土地治理差高度相关。也就是说这个国家的治理水平越低，腐败程度越高，比如非洲土地腐败的案子触目惊心。联合国专门制定一套关于土地利用和全球治理的指数 ，韩国也提供了非常好的借鉴。总之核心就是透明度，通过提高透明度来解决腐败治理。

从国际土地治理的趋势上，我们可得到如下启示：

关于土地问题的研究。我们的知识严重缺乏。对土地与人、与整个社会关系的认识严重不足，往往以单兵作战的研究某一块，根据自己某一块的研究提出自己很得意的方案，这种方案基本不可行。我们到了对土地研究进行不同学科整合研究的时候，既需要土地经济学，研究土地利用经济效率，又需要土地整治学，研究土地和政治制度的关系，需要土地社会学，研究土地对社会秩序的影响，还有土地法学等等。不同的学科，不同的视角来构建对土地问题的整体性认识，这是我们非常缺乏的一件事。

土地的研究亟须解决土地变迁过程中整治和经济的关系必须强化。不能只关注土地的经济方面，也不能只关注土地的政治方面，如果只管制土地经济方面的话，土地的研究就会变成只关注效率方向的研究，脱离了土地资源本身的公平性和作为社会稳定器的作用，但是如果只关注土地政治性，往往选择安于现状，土地经济性和土地政治性是建立有效土地改革逻辑的重要方面。往往土地经济学角度提出改革的必要性，又被土地政治逻辑将土地经济逻辑否定。这是我们当前土地制度变革与改革陷入最要命的困境，如何将土地政治逻辑和经济逻辑平衡来找到两者有效的权衡点，这是土地研究中非常有现实意义的方面。

土地管理必须转向土地治理。仅仅靠土地管理本身的深化已经不能解决很多土地问题，我们必须要从原来的对通过某些制度、政策、经济和技术的手段，实现土地管理目标的这套工具，要打开视野，转向土地治理视角，从而从管理视角转向治理视角。土地部门关注的视角从部门视角转向全局视角。

研究者们要跟上国际土地研究的基本方法。目前我们学生和土地研究者们对土地研究的语言太政治化，分析缺少实证，分析事实发生的研究不够，分析的工具严重缺乏，如果这几方面不得到改进，我们的土地研究很难在国际开展对话。要使我们对土地的研究即对决策有用，同时也使土地研究走向国际，必须要从方法上巨大改进，首先要学会讲土地的故事，在此基础上，提升研究方法，对土地下一代土地研究人才储备和培养会有很好的作用。

原标题：刘守英：从土地管理到土地治理|研究