导读：近期，城乡垃圾处理困局再次成为社会热议的话题。当媒体和公众高度关注某一地垃圾处理项目遭遇选址难、建设难，当环保社会组织为了一个社区的垃圾分类绞尽脑汁，当一些专家努力寻找能够带来突破进展的技术解决方案时，垃圾管理政策出现的新动向同样值得大家注意，因为这些政策有可能带动全局性的变化或带来较为深远的影响。本文试从垃圾焚烧监管体系、垃圾强制分类制度和下一个五年规划这三个方面，探讨当下垃圾管理政策层面出现新挑战以及可能的应对之道。
一、垃圾焚烧监管体系应有根本改变
近年来，我国垃圾管理主要依赖末端处置技术，即卫生填埋和焚烧的思路基本没变。面对快速增长的垃圾产生量，以及已有填埋场日趋饱和的困境，各地方垃圾主管部门把“解决”问题的希望更多放在了大量兴建新焚烧厂上。然而近期接连发生的好几起大规模“邻避运动”，使得焚烧项目选址、落地面临着巨大的困难，更有一些地方政府出于维护社会稳定的优先需要，直接宣布取消焚烧厂建设计划。
(图片来源于齐鲁网)
面对焚烧厂建设频频受阻，垃圾处理陷入更严重危机的情况，一些政府官员和技术专家简单地将原因归结为公众不了解垃圾焚烧的先进性，所以化解矛盾的办法是给公众“科普”。也有有识之士认为，公众的反对并非没有道理，因为我国现有焚烧厂的整体运行状态的确难以达到所谓“安全”和足以让公众放心的水平;相应的解决之道应该是在保证投入和最佳技术运营的情况下，加强对垃圾焚烧行业的监管，通过实效改变公众对焚烧厂的印象。
垃圾焚烧监管不足、违法现象频发的确是导致公众对其缺乏信任的主要原因。在7月上旬举办的一场关于全国垃圾焚烧厂环境信息公开的调查报告的发布会上，报告发布方向与会者展示：2016年1月1-3日，全国76座生活垃圾焚烧厂，除24座无自行监测数据外，17座存在污染物超标排放的行为，3天累计超新标735次;2016年5月1-3日全国105座生活垃圾焚烧厂中，除33座无自行监测数据外，19座存在污染物超标排放的行为，3天累积超新标468次。而浙江、福建省31座通过企业自行监测信息平台公布数据的垃圾焚烧厂，2016年第一季度有30座超新标，累计超新标次数高达4682次!此外，公众最关注的二恶英监测信息公开率仍然不足10%，此数据四年以来竟然没有任何变化。
由此可见，垃圾焚烧要获得公众的信任还有很多工作要做，从政府的角度，加强监管是无可回避的一项任务。然而，即便严峻的现实危机再度明确了监管的重要性，如果不将“监管不力”的深层原因分析清楚，并找到有针对性的解决办法，这种痼疾可能仍旧会继续。
垃圾焚烧监管首先存在管理体制方面的问题，即监管角色混乱和监管者不具备足够权力的问题。由于历史的原因，住建系统一直是我国垃圾管理的主管部门，但其工作的重点始终在于垃圾产生后的清运和消纳处理，而非预防垃圾的产生，以及通过有效分类实现资源化利用。对于垃圾焚烧处理，住建系统一方面在大力促进其发展，并实际参与到了很多具体焚烧项目的规划、建设和运营中，另一方面还担负着一定的运营监管和监督职能，这是一种明显的“既当运动员，又当裁判”的现象。正因存在这样的职能冲突，公众不能指望住建系统能够监管好焚烧厂。
环保系统则不然，它的法定角色就是对焚烧厂实施事前、事中和事后全过程的环境监管，肯定是合适的监管主体。但从已经披露的垃圾焚烧厂极其糟糕的违法、违规事实以及排放超标的情况看，环保系统的监管职能基本上是缺位的，背后的主要原因显然不是它们没有能力或主观上不愿意履行监管职责，而是其监管权力受到了政府系统内部其他权力的掣肘。尤其当垃圾处理有别于一般的经济或工业活动，带有很强的公共服务和市政工程色彩时，地方政府领导或某些更强势行政部门的干预会更严重，环保系统独立实施监管的空间就更小。
对于以上垃圾焚烧环境监管缺位的体制性原因，恐怕需要中央政府做进一步的工作，即明确地方政府该如何确保环保系统在监管垃圾焚烧及其他垃圾处理设施上的独立性，以及获得排除外力干扰的权力。简而言之，只有在解决了究竟“要不要”监管的问题后，才能继续探讨该“怎么”监管的问题。
加强焚烧监管须解决的第二个根本问题是明确监管目标，因为只有目标清楚、正确，才能保证监管活动有的放矢、结果有效。目前常规的垃圾焚烧环境监管内容还比较单薄，只突出了烟气排放，炉渣、飞灰、废水基本处于放任状态。但即便所有污染物都严格依照国标限值排放，仍然不足以达到监管所要求的最终目标，即保证焚烧厂对周边环境和公众健康不产生危害。道理很简单，即使焚烧厂达标排放，可能会因为排放总量过大，导致环境容量超载，威胁公共健康安全。而有些持久性的有毒物质甚至在总量排放都很不起眼的情况下，就能污染焚烧厂周边的食物链，进而对人类健康构成损害。
因此，中央政府的相关部委，特别是环保部应该在科学评估的基础上，重新规划垃圾焚烧厂的环境监管体制，大致形成如下三个层次的监管目标，并采取相应的必要措施。第一个层次是保证环境与公共健康安全，相应措施包括：开展与焚烧厂污染有关的职业和环境流行病学调查;对焚烧厂周边种植或养殖的食品，以及大气、土壤和水环境中的重金属和持久性有机污染物进行监测和控制。第二个层次是保证焚烧厂产生的污染物能连续达标排放，相应的监管措施包括：严厉处罚超标排放和数据造假行为，逼迫厂方足额采取控制污染物排放的措施;强制要求焚烧厂应用“连续采样、周期分析”的监测技术对烟气中的二恶英类污染物进行检测，保证其连续达标排放;明确灰渣、废水的污染物监测频次，同时恢复只有获得危废许可的单位才能接受和处理焚烧飞灰的管理制度。第三个层次是保证日常运营合法、合规，相应措施包括：建立有公信力的公民驻厂监督制度;实时公开焚烧厂运行的各项工况技术指标，包括热灼减率的监测数据。
二、强制分类方案不能缺乏“强制”
垃圾焚烧监管做得再好，也不能说明末端处置技术是解决垃圾围城的根本解决之道，更何况实现种种监管需求本身就有很大的难度和不确定性。现实中，规避垃圾焚烧风险的最佳策略显然是最大限度地减少垃圾焚烧量，即主要通过垃圾分类、资源回收利用的办法解决垃圾问题。对于垃圾分类的重要性，中共中央、国务院已经在《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》作出了明确肯定，而且提出了要“加快建立垃圾强制分类制度”，以此作为完善“资源循环利用制度”的重要一环。
在上述方针政策的要求下，6月20日国家发改委、住建部发布了《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》(一下简称《方案》)。这本来是一件非常值得欣喜的事，但深入一分析，就发现该《方案》远不足以承载它应该达成的目标和使命。
首先，从标题来看，既然是“强制”分类制度方案，就应该以“强制”为基调。但《方案》第一条“基本原则”说的却是“鼓励为主，强制为辅”，显然与主题并不一致。来自广州的环保机构就反映，该市2010年重启的垃圾分类工作也是以“鼓励为主，强制为辅”为原则，但在这样的原则之下各方并没有投入足够的资源，使得广州垃圾分类的事实效果大打折扣。如此实例说明，《方案》基本原则与主题不符，不仅离中央大政方针的要求有距离，而且与客观的实际需求也有背离。
有鉴于此，《方案》应当在坚持“强制”是最重要原则的基础上，给出社会各个部门，如政府、企业、公共机构、居民在垃圾分类事项上该如何履行强制性义务的总体说明。而所谓的强制性，根据中外垃圾分类的种种经验教训，应体现在如下新的政策和制度安排中：对于政府，必须要为强制分类立法立规，制定强制回收目录，建立分类收集和处理的硬件设施，同时分配足够的财政资源、建立多方参与的回收基金，以保障分类回收的经济可持续性;对于企业，应根据强制回收目录履行产品废弃后的回收责任，方式可以是自行组织回收，或向回收基金缴费，通过委托专业机构回收;对于社会单位、社区和居民，要逐步接受“不分类多缴费”、“不分类不收集”、“不分类要承担法律责任”这样循序渐进的“强制”要求。
《方案》更要明确，强制分类的最终目标是减少混合垃圾的产生量和处置量，实现全社会范围内“不分类不投放，分好类必回收”的新常态。目前《方案》仅设置了“生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上”这一项量化目标，较于以往的政策，突破性不大且难以衡量其真正效果。需要正视的是，垃圾分类在我国已被提倡了近20年，也有了近20年的失败经验，其中很重要的一条教训就是缺乏中长期的垃圾减量目标。有鉴于此，《方案》应设置焚烧和填埋处理总量和人均处理量这两项指标，并给出未来5-15年全国应当达到的具体目标。如果没有这样的目标，强制分类就没有方向，也不能形成倒逼机制，延续近20年的“假分类、真混合”还会继续。
对于强制分类实施的对象，《方案》只包含了公共机构和企业这样的社会集中源，对居民分散源仅提了鼓励性要求。这样的安排相比现有的垃圾管理法规，没有任何实质性突破，也体现不出“强制”的新意。对于强制分类实施的地域范围，《方案》仅限于直辖市、省会城市、计划单列市，以及列入第一批生活垃圾分类示范城市(区)名单中的其他城市的城区部分，明显忽视了及时推广农村生活垃圾分类的现实意义。有鉴于此，《方案》应将强制分类制度的对象和范围扩展至社区和居民这个层面，以及方案所列城市下辖的农村地区，并补充符合农村社会经济条件的条款。
在具体分类方案上，《方案》的强制力度也显欠缺，它规定除有害垃圾强制分类外，各地可在“易腐垃圾、可回收物、特殊行业废弃物等”分类中选择至少一类进行强制分类。事实上，从最终解决垃圾问题的角度看，可选的三大类垃圾都非常重要，如果连大类粗分都不能推动，恐怕“强制分类”也就失去了它应有的意义。而且，以现在垃圾问题的严重程度和中央政府对此问题的重视程度，如果把“强制分类”的目标仅仅定在分离出一个大类的垃圾，未免有些太缺乏雄心，实在是跟不上形势发展的步伐。只不过，实际操作完全可以遵循“因地制宜”和“循序渐进”原则，分阶段实现大类粗分，这既保持了“强制分类”应有的雄心，也完全解决了《方案》所担忧的一刀切的问题。
三、“十三五”规划须以“十二五”为鉴
《垃圾强制分类制度方案》如果能够获得完善并顺利出台，它能覆盖的垃圾管理体系的环节仍然有限，能转化成有法律和行政约束力的政策也尚需一段时日。相比之下，循例应该制定的“十三五”垃圾处理规划(或管理规划)对未来五年我国生活垃圾管理的全局走向有更重大的指导和规范意义，值得社会各界的重视。
从一般的逻辑出发，下一个五年规划如果要制定得既有进取心，又符合客观实际，必然需要对上一个五年规划有很好的总结，才能扬长避短、承上启下，使新规划得到更好的落实。正因如此，笔者在2015年，即“十二五”规划的收官之年，与其他关注垃圾问题的专业人士一起，对《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(以下简称《规划》)进行过一次较为系统的评估，结果发现规划要求与实际落实存在较大的差距。
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《规划》大致包含六方面的内容：(1)无害化处理的整体目标;(2)存量治理项目;(3)餐厨垃圾管理;(4)生活垃圾分类;(5)处理设施的监管;(6)规划落实的保障措施。这些内容大多设置了量化目标，或者提出了具体的管理要求，可以作为评估的参照依据。以下就对这六方面内容的实际落实情况做简要介绍。
在无害化处理方面，《规划》规定到2015年，直辖市、省会城市和计划单列市生活垃圾全部实现无害化处理，设市城市无害化处理率达到90%以上，县县具备无害化处理能力，县城无害化处理率达到70%以上，全国新增生活垃圾无害化处理设施能力达到58万吨/日。
根据《<“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划>和<“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划>中期评估报告》(2014年印发，以下简称《中期报告》)和其他相关统计，各省市对上述建设目标的实际完成情况较为理想，达标应该不成问题。但对于《规划》提出的另一项目标——“到2015年，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上，其中东部地区达到48%以上”，则一直遭遇到很大的困难。根据2015年9月《南方周末》的一篇报道，相关研究机构和行业协会的非官方统计显示，截止至当年8月，全国所有建成的垃圾焚烧处理能力不超过22万吨/日，离规划要求的30.7万吨/日相差甚远，想要在短短4个月中完成任务基本不可能。至于选址落地难的原因，本文已有一定的分析，此处不再赘述。
所谓“存量治理”，就是要对“由于历史原因形成的非正规生活垃圾堆放点和不达标生活垃圾处理设施”进行治理，使其达到标准规范要求。对此，《规划》设定的目标是：“‘十二五’期间，预计实施存量治理项目1882个。其中，不达标生活垃圾处理设施改造项目503个，卫生填埋场封场项目802个，非正规生活垃圾堆放点治理项目577个。”
针对上诉目标，调研团队曾试图通过向住建部申请公开存量治理项目名单，然后有重点地选择一些进行实地考察来加以评估。然而，住建部对信息公开申请一直没有答复。尽管如此，《中期报告》还是就存量治理的进展公布了一些数据：截止2013年6月，存量治理项目投资和建设完成率分别为27.4%和31%，垃圾封场能力建设完成率仅有18.5%，“投资和建设任务完成进度均滞后于时间进度，各项任务分省市进度差别更大，有些省市的部分建设任务已经超额完成，但有些省市甚至还未开展相关工作”。考虑到中期进展的严重滞后，公众有理由担忧该项任务可能无法最终按时完成。
《规划》为全国餐厨垃圾处理设定的量化目标是：建设242座处理设施，形成30215吨/日的处理能力。对此，《中期报告》提供的数据是：截止2013年6月，餐厨垃圾处理投资和建设完成率分别仅为26.1%和24%，任务完成进度大大滞后于时间进度，“十二五”目标最终能否完成同样存疑。
《规划》还要求：到2015年，全国要在50%设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理。对此，国家发改委通过回复信息公开申请坦承：该目标的完成“还存在一定难度，我们将会同有关部门加快推进”。结合各地现实的情况看，这项任务恐怕要拖延到“十三五”期间，也意味着生活垃圾分类运输和处理最关键的一环在“十二五”期间仍未取得实质性突破。
对于公众非常关心的“垃圾分类”，《规划》虽然僻出单独章节进行论述，但内容基本属于原则性要求，仅有两项可以较一下真的“硬指标”，一是垃圾分类工作的投资目标为210亿元，占规划投资总量的8%，二是“各省(区、市)要建成一个以上生活垃圾分类示范城市，并在示范的基础上逐步推广”。对于第一项目标，《中期报告》的数据显示，截止2013年6月，完成率仅为15.3%，是所有投资任务的倒数第一，最终若要完成可能相当困难。对于第二项目标，实际更不可能完成，因为2015年4月，住建部等五部委才联合发布关于“第一批生活垃圾分类示范城市(区)”的通知，而该通知所要求的工作周期的截止时间为2020年，这显然已经将“十二五”的任务正式延续到了“十三五”。
《规划》主要从三方面对垃圾处理设施的监管提出了要求，包括：以焚烧厂为重点，加快推进运营过程实时监控，到2015年底前，焚烧设施实时监控装置安装率100%，其他处理设施达到50%以上;要对生活垃圾处理设施“开展年度考核评价、公开评价结果、接受社会监督”;监管部门应“建立信息公开制度，主要监测数据和结果向社会公布”。对于这些方面的落实情况，调研团队曾试图通过向住建部和环保部申请信息公开加以评估，但这两个部门都没有进行实质性的答复，更没有提供有用的信息。尽管如此，上文已经讨论过的垃圾焚烧监管存在的体制性问题，也部分地说明《规划》的落实效果并不理想。
《规划》所列的保障措施有三方面内容是比较重要的。第一是“完善法规”，即要修订《城市市容和环境卫生管理条例》，制定餐厨垃圾资源化管理办法。通过申请信息公开，调研团队获得了住建部和发改委的电话和书面回复，结果是这两项法规的完善计划都没有按时完成。第二是保证投入。按《中期报告》提供的信息，多项处理设施建设、存量治理工程、垃圾分类推动工作的投资计划没有按进度完成。第三，评估过程公开。《规划》本身要求国家发改委、住建部、环保部要加强对《规划》实施情况的监督评估，中期评估结果向国务院报告，并向社会公布。实际情况是，调研团队仅通过信息公开申请，才获得发改委公开的《中期报告》，而同时收到信息公开申请的环保部和住建部则以不同的理由，没有提供它们应该掌握的信息。从这个角度看，《规划》的落实的确在其最基本之处都没有做好。
对于上述“十二五”垃圾处理规划遭遇落实难的原因，《中期报告》这样评述：“许多地方不重视专项规划的制定和实施，使建设任务难以落地”，这反映出《规划》的执行缺乏严肃性，似乎难以对相关部委和各地政府形成必要的规范和约束作用。既然如此，全国垃圾管理的“十三五”规划应当在深刻评估“十二五”规划完成情况的基础上制定，应当得到更加严肃的对待，应当引入更多的公众参与，才能为下一个五年，乃至更长久时间内中国生活垃圾管理的改革之路画出一幅明晰的蓝图。
原标题：毛达 | 垃圾管理政策完善的新动向
