当前我国农村污水处理的现状与对策分析

农村污水是指农村居住区范围内产生的以居民生活污水为主的综合排放污水。农村生活污水种类繁多，成分复杂，主要有厨房洗涤水、洗衣污水、洗浴污水、清洗农具污水、冲洗卫生间的粪便污水、生活垃圾堆放渗滤产生的污水、人畜混居产生的畜禽粪便以及部分降水等。农村生活污水处理具有来源面广、间歇排放、水质差异大、有机物浓度偏高等特点。

大部分农村污水未经处理或未达标处理的排入周边水体，导致地表水水质下降，河道、湖泊严重污染，破坏农村生态环境，危害居民身体健康，阻碍农村社会发展。

一、我国农村污水处理的现状

1、农村污水处理的工程量大、需求复杂

从技术系统的组成而言，一个完整的农村污水处理设施系统包括室内卫生设施、室外排水设施和污水处理设施三个部分，三者分别对应个人卫生需求、社区环境需求和公众环境需求。这三个部分不能孤立地分割，只有构成一个有机的整体时，才能保证最佳的污水处理绩效。

农村基础设施建设长期亏欠，因此很多农村污水处理工程项目不仅要建设室外排水设施(包括污水收集管道和污水处理设施)，还可能会延伸到室内的卫生改造，其工程量大，结构独特，施工复杂，从而增加了农村污水处理的工程量。

2、农村污水处理工程的单位建设成本和运行成本高

一般来说，以村落为主要集聚形态的农村，其人口规模与居住密度都大大低于城市，除土地成本以外，相同出水水质要求下污水处理设施的单位建设成本和运行成本普遍高于城市。我国大部分农村土地资源并不丰富，污水处理工艺不可能大量采用占地指标很高的土地处理法。农村污水处理工程在很多情况下是对现有村庄的改造，涉及对现有道路和绿化等设施的破坏与恢复，从而使农村污水处理工程的单位造价大幅提升。总体而言，按人均或户均投入计算，农村污水处理的成本要高于城市污水处理的成本。

3、农村污水处理存在体制障碍

首先，政府管理体制不畅。农村污水处理尚未形成完整有序的政府管理体系，在客观上造成投资效率低下、资金浪费严重。农村污水处理在管理功能上涉及基础设施、卫生健康、环境保护、水利与水源、农村与农业等多个方面，然而目前政府管理体制并未将污水处理系统的多个环节和多种功能按照不同政府部门的管理职能进行有机结合，农村污水处理同时存在条块分割、组织不力、监管缺位等现象。

其次，行业管理体制缺失。污水处理有集中处理和分散处理两种方式，集中处理主要适用于居住密度和人口规模均较大的城镇，分散处理主要适用于居住密度和人口规模均较小的农村地区以及不适合通过主干管网连通收集的城镇片区。集中处理和分散处理的管理需求、技术需求与环境约束存在很大不同，适合作为两个行业区别对待，这也是国外通行的做法。无论是城镇还是农村，两种处理方式都可以适用，但需要从技术经济和生态环境的角度进行对比和选取。结合我国农村实际，考察国外发展趋势，采取分散式农村污水处理势在必行。然而，我国目前尚未将分散污水处理作为一个相对独立的行业部门来管理，现有的适用于城市的污水处理行业管理体制与农村污水处理的需求不相适应，导致规划、监管与技术标准等缺失，严重制约了农村污水处理的有效开展。

最后，组织实施成本高。农村污水处理需要大量采用分散污水处理的方式，对组织实施的要求高于城市污水集中处理，到目前为止我国尚未有成熟的经验。农村污水处理具有农村工作的一般性特征，与城市相比，农村情况复杂，农村居民的整体素质和基层干部的管理水平不及城市，使得农村污水处理组织实施的难度高于城市。因此，农村污水处理组织实施成本高于城市污水处理。

4、农村污水处理资金保障能力低

我国的城镇化与发达国家有三个显著区别，一是起点低，二是速度快，三是各种问题包括环境污染的问题集中爆发，这就意味着我国农村污水处理所面临的困难比发达国家大得多。虽然近年来我国一些发达地区和政府部门在推进农村污水处理工作上做出巨大地努力，但由于缺乏在国家层面上的整体部署，使得我国当前农村污水处理的资金能力、管理能力和技术能力与迫切而巨大的需求极不适应，导致农村污水处理工作推进困难，工程项目投入产出绩效低下，大量已建设的农村污水处理设施质量差、难以运行或无法运行。在三大能力建设中，资金瓶颈的矛盾最突出，并且直接影响或间接地影响了其它两个方面的能力建设。

我国农村污水处理中面临的资金瓶颈，首先是总量不足，影响到农村污水处理的整体推进速度。目前，我国农村污水处理的投入主要来源于县级政府财政，但长期以来我国所实行的城乡二元发展模式严重制约了县域经济和社会发展，县级公共财力不足，农村居民支付能力有限且缺乏为污水处理付费的意愿，致使农村污水处理面临投入不足、投资分散的尴尬局面，农村污水处理不能得到大面积开展。

其次是资金供给的强度不足。农村污水处理属于基础设施建设的范畴，设施寿命应能达到30年以上，由于客观上受到资金供给总量的限制，主观上收到决策者的错误观念导向，我国当前的农村污水处理工程普遍存在片面追求不切实际的低成本的倾向，部分工程预算资金不能及时到位或被任意截留，不仅导致大量的半拉子工程和无效建设，同时也使得已投资建成的工程因运行费用不能落实使实施效果大打折扣。

再次是资金供给的可持续性较差。我国当前的农村污水处理投入大多依赖于领导的意志和突发性的环境事件，缺乏制度性的、可持续性的安排，是制约农村污水处理最主要的结构性问题。这不仅导致所谓的“重建设、轻管理”、“重建设、轻运行”的现象，而且也使我国农村污水处理管理能力和技术能力建设不能获得良性的发展环境。

5、农村污水处理技术能力不足

首先，农村污水处理缺乏规划技术指导。在目前的农村污水处理实践中，存在以下几种突出的规划问题，即过度依赖集中处理模式，忽视分散污水处理技术的应用;集中污水处理系统布局不合理，存在城乡分割、行政区划分割的现象;在农村分散污水处理中套用城市的规划技术，导致不恰当的污水处理规模和处理深度。

其次，农村污水处理缺乏应用技术指导。在实践中存在两大误区：一是成本与技术误区。污水处理属于基础设施建设范畴，建成后的设施应能够正常运行，且使用寿命应保持在二、三十年以上。如因资金不足和急于求成导致无效建设，则是最大的浪费。相反，则是盲目的高投入，照搬城市污水收集处理的方式与技术模板，或试图以昂贵的设备投资和动力消耗来减少精细化管理的需求;二是“因地制宜”误区。农村污水处理过分强调并片面理解“因地制宜”，技术应用五花八门，导致生产制造、工程建设和运行管理均形不成规模效应，不利于降低投资与运行费用。尽管目前农村污水分散处理工艺、设备材料、运行管理等方面均不存在难以克服的技术难点，但一些常见的成熟工艺技术仍难以发挥应有的效果，这与生产制造、施工及服务质量控制不严有相当大的关系，从而极大地挫伤了政府投资分散污水处理的积极性，同时也制约了行业的健康发展。

最后，农村污水处理设施运行管理不完善。统计数据显示，各地已建成的农村分散污水处理设施的有效运行率不足20%，长期缺乏有效维护还将加快设施老化与报废。目前农村分散污水处理设施通常由乡镇自行组织运行，这种方式难以配备不同专业的技术人员且存在监管难题，当运行维护资金不能及时到位或没有保障时，农村分散污水处理设施便成了摆设。

二、我国农村污水处理的对策——构建农村污水处理责任分担体系

农村污水处理，是我国水污染防治的重要组成部分之一。《水污染防治法》第八条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水环境保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”。由此可见，我国的水污染防治，是由环保部门主管、各相关部门协调配合的多部门管理模式。这种模式使各部门开展的工作存在一定的交叉、重复。

为此，需要针对农村污水处理在国家总体规划、投融资安排、技术政策、排放标准、收费办法、设施运营建设监管等方面的特点，建立具有中国社会主义特色的农村污水处理的责任分担体系，进一步理清各部门的管理职能，明确主管部门，加强相关部门的配合作用。

1、农村污水处理责任分担体系的功能定位

(1)制度保障功能。农村污水处理责任分担体系的构建，才能为农村污水处理在资金、人力、物力等方面的投入提供制度性保障。

构建农村污水处理责任分担体系，对农村污水处理责任分担体系内部组织结构的各构成要素进行重新组合与功能定位，在农村污水处理责任分担体系框架内，建立一个由行业主管部门统一组织实施，其他部门进行监管和配合的管理体制，并通过农村污水处理资金投入责任模式和政府组织实施责任模式，明确农村污水处理资金投入体制与政府组织实施体制，从制度上保证农村污水处理资金的有效供给，从政策上营造农村污水处理组织实施的有利环境。

(2)需求满足功能。农村污水处理责任分担体系的构建，才能满足广大农村居民的内部需求，即：①满足农村居民生活卫生与健康的需求;②满足农村居民人居环境质量改善的需求。

随着农村生产和生活方式发生了从传统方式向现代方式的转变，在生活上以管道供水、水冲厕所及大用水量洗浴设施为标志，在生产上人畜粪尿基本上不再以初级形态和小农耕作的方式作为农肥使用，因此农村居民要求通过改善公共排水设施条件，改善家庭生活卫生和居住区环境卫生。农村污水处理责任分担体系的构建，正是农村居民要求改善家庭生活卫生状况和提高自身居住环境质量的根本途径。或者说，通过农村污水处理责任分担体系的构建，来改善家庭生活卫生状况和提高自身居住环境质量已成为农村居民满足自身需求的内容之一。

(3)环境保护功能。农村污水处理责任分担体系的构建，才能满足广大农村居民的外部需求，即：生态环境保护需求。

相对于家庭生活卫生状况好转和自身居住环境质量提高的内部需求而言，广大农村居民的外部需求，即全体社会成员赖以生存的生态环境保护和改善的需求，则是在农村居民生活卫生与健康需求和人居环境质量改善需求得以满足后所产生的。从外部需求上来讲，如果大量农村污水直接排放，必然会污染全体社会成员赖以生存的生态环境。农村污水处理责任分担体系的构建，要求对农村污水进行处理以削减污染负荷，解决农村环境污染问题，保护农村生态环境，满足广大农村居民的外部需求。此外，农村污水处理责任分担体系的构建，同样也是社会主义新农村建设的基本要求和村容整洁的重要衡量指标，而广大农村居民生态环境保护需求的满足与新农村建设和村容整洁的目标又具有完全一致性。

2、明确农村污水处理责任分担体系的构建目标

农村污水处理责任分担体系的构建应以全面建成小康社会目标、十二个五年规划、国家新型城镇化规划(2014—2020年)和习总书记2014年12月在江苏镇江市丹徒区世业镇永茂圩自然村调研时所强调的“要因地制宜做好厕所下水道管网建设和农村污水处理，不断提高农民生活质量”这一精神为指导，其目的在于探究农村污水处理的资金投入与组织实施问题。具体而言：

目标一：通过农村污水处理资金投入责任分担模式的构建和农村污水处理政府组织实施责任分担模式的构建，从根本上解决我国农村污水处理资金投入体制与政府组织实施体制问题，保障农村污水处理资金的有效供给，提供合理的农村污水处理资金供给方式，提高政府对处理资金的统筹利用效率，充分发挥政府的具体实施与监管作用。

目标二：通过农村污水处理责任分担体系的构建，实现生活污水达标处理与排放，改善农村地区水环境和卫生状况，改善农村人居环境，提高农民生活质量，建立人水和谐的社会环境，促进农村经济和社会可持续发展。

目标三：通过农村污水处理责任分担体系的构建，深化统筹城乡环境建设问题的认识，推动城乡环境基本公共服务均等化发展，实现城乡环境基础设施规范化和一体化管理。

3、农村污水处理责任分担体系的组织结构建立农村污水处理责任分担体系，对农村污水处理责任分担体系内部组织结构的各构成要素进行重新组合与功能定位，在农村污水处理责任分担体系框架内，建立一个由行业主管部门统一组织实施，其他部门进行监管和配合的管理体制，具体体现为“一体两模”框架的构建及运行。

“一体两模”是农村污水处理责任分担体系组织结构的内在要求和本质规定。所谓“一体”，即一个体系，是指农村污水处理责任分担体系;所谓“两模”，即两个模式，是指农村污水处理资金投入责任模式和政府组织实施责任模式。“一体两模”解决了农村污水处理中最为迫切的资金来源问题和组织实施难题，是对传统农村污水处理方式的突破。具体来讲：

其一，在农村污水处理资金投入责任分担方面，构建“各级政府统筹下直接排污者(农村居民)投入为主体、累积污染贡献者(生产性企业)投入为重点、共同受益者(全社会)投入为补充”的农村污水处理资金投入模式，并在此基础上进行各类主体责任份额的划分，使各项责任清晰、明确、承担合理、易于评价。

农村污水处理资金投入模式解决的根本问题是农村污水处理资金投入体制，即基于农村污水处理设施建设与服务的准公共物品属性所形成的，以直接或间接排污者与服务受益者承担资金投入责任为主导，其他资金来源为补充的农村污水处理资金投入责任分担体制，以及在该体制框架下所形成的能够有效、合理拓宽农村污水处理融资渠道并高效利用资金，形成制度性的稳定资金供给的机制。

其二，在农村污水处理政府组织实施责任分担方面，构建“各级政府组织实施责任+行政相对人支持与参与责任”双层责任分担模式。

农村污水处理政府组织实施模式解决的根本问题是农村污水处理政府组织实施体制，即基于农村污水处理设施建设与服务的准公共物品属性所形成的，以政府承担统筹、组织和管理责任为根本，以行政相对人承担支持、协助、配合责任为条件的农村污水处理组织实施责任分担体制，以及在该体制框架下所形成的政府与排污者、受益者之间、政府与社会组织管理者之间以及政府与参与农村污水处理设施建设、运行的行业者之间，就农村污水处理组织实施责任有效落实所形成的责任分担机制。

三、结语

资金、技术和体制障碍，是目前我国农村污水处理过程中所面临的最突出问题。农村污水处理责任分担体系的建立，能够为农村污水处理实践提供理论指导，解决农村污水处理的资金来源，加大政府组织实施力度，进而通过农村污水处理设施的建设与运营提高整体处理水平，实现生活污水达标处理与排放，改善农村地区水环境和卫生状况，改善农村人居环境，提高农民生活质量，建立人水和谐的社会环境，促进农村经济和社会可持续发展。