土壤污染立法的哪种立法模式更符合中国实际？

我国土壤污染立法目前走到了哪一步?存在哪些争议?我们究竟需要一部什么样的土壤污染防治法律?对于土壤污染立法来说，这些问题一直备受人们关注。

7月14日~15日，中国法学会“环境资源法治研究方阵”揭牌仪式暨2016年度中国环境资源法治高端论坛在武汉大学举行。来自全国人大环资委法案室、全国政协社会和法制委员会、环境保护部政策法规司、湖北省环保厅以及武汉大学等国内外多所科研院校的环境资源法专家、学者齐聚一堂，围绕“生态文明背景下土壤污染防治法律问题”进行探讨，各抒己见，为我国土壤污染防治立法积极建言献策。

在本次论坛上，专家呼吁应加快土壤污染立法进程。据了解，本次论坛将把专家们的建议集中起来，形成会议成果，并以“成果要报”的形式，通过中国法学会向上报送，为国家决策提供参考。

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立法争议涉及哪些方面?

立法模式、立法重点、地方标准、立法目的有待明确

土壤污染防治立法，湖北首开先河。作为我国首部针对土壤污染防治的地方性法规，《湖北省土壤污染防治条例》(以下简称《条例》)将于今年10月1日起正式施行。

“这部《条例》既有土壤污染预防的内容，又有土壤污染治理的内容，采用的是‘预防+整治’的复合型立法模式。”作为参与法案起草工作的主要负责人，武汉大学环境法研究所所长秦天宝说，武汉大学环境法研究所受湖北省环保厅委托，历经一年半时间，前后修改20余次，才形成了《条例》草案。

秦天宝表示，土壤污染防治立法在地方层面上有了突破，但目前国家层面的土壤污染立法尚处于空白，缺乏系统、具体、可操作的法律制度，已有的相关规定分散且不系统，缺乏协调性。

“当前的法律法规不能满足保障公众健康和经济社会可持续发展的需要，既缺乏针对农用地土壤环境保护的系统性规定，也缺乏针对城市土壤环境保护、受污染场地修复的相关规定，因此需要加快土壤污染防治立法的进程。”秦天宝说。

土壤污染防治该如何立法，当前仍存在着争议。秦天宝表示，这些争议主要包括以下几方面：

一是关于立法模式，是单一的土壤污染整治法模式还是“预防+整治”的复合型模式;

二是关于立法重点，是体现“防大于治”，还是侧重治理、兼顾预防;

三是关于地方土壤环境质量标准，是必须严于国家标准的，还是需综合考虑地方情况;

四是关于立法目的，是要求恢复到无污染状态，还是达到适应土地未来用途的状态。

环境保护部政策法规司副司长冯志刚认为，土壤污染防治立法应与现行《环境保护法》相衔接，以改善环境质量为核心，坚持问题导向、坚持协调一致原则，强调创新和可操作性，对责任追究、实现“土十条”目标任务等方面提出具体要求。

全国人大环资委法案室处长林丹表示，全国人大环资委通过开展土壤污染防治专题调研、听取专题讲座、起草征求意见稿、推动地方性法规出台等工作，正积极推动土壤污染防治立法工作的进展。

“目前，我们正在对立法原则和目的，土壤污染的定义，土壤污染防治、风险、管控与修复中的责任主体等问题进行探讨。”林丹说，此外，还要通过调查，对规划、风险评估、风险管控等具体制度进行探讨，并对土壤污染防治立法中预防原则的特殊性、资金来源以及与相关法律的衔接问题等进行更加深入的研究。

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制度设计要考虑哪些因素?

部门职责划分、公众参与、不同类型土壤污染防控需斟酌

土壤是保障食品安全的第一道防线，也是筑牢健康人居环境的首要基础，其质量状况直接关系到经济发展、生态安全和百姓民生福祉。会上，全国政协社会和法制委员会驻会副主任、湖北经济学院院长吕忠梅教授表示，现阶段已有土壤环境质量标准，但是缺乏土壤环境健康标准，需及时转变立法观念，建立国家环境与风险评估中心，将风险管理置于风险评估基础之上，控制污染轨道和健康风险。

吕忠梅还指出，土壤污染防治立法应确立“保护优先、预防为主、综合治理”的基本法律原则，通过规划、区划、风险评价、环境影响评价等制度设计，加强风险管控、切断污染源头、遏制扩大趋势。此外，还要摒弃“主管与分管”、“统管与配合”的传统部门分割管理体制，建立“整合式执法”体制和协调、协作执法机制。

“应在本级政府的统筹协调之下，在明确环保、农业、国土、住房和城乡建设等相关部门权责的基础上，参照‘土十条’的相关规定，根据部门职能定位和责任范围，适时、适当、适度参与土壤污染治理。”吕忠梅说。

中国人民大学法学院教授周珂强调，污染物通过环境介质富集于农作物之中，是一种长期的、隐形的、难以消除的威胁，“环境介质主要有土壤、水和大气。农业灌溉用水大部分在土壤中蒸发，其中存在的污染物沉淀于土壤之中，大气中的有机污染物和重金属最终的归宿依然是沉降在土壤环境中。土壤污染及其导致的环境质量恶化是农产品质量安全问题的重要源头。”对此，周珂提出，土壤污染防治立法应着重考虑公众参与、公益诉讼等举措。

具体到农用地污染问题上，周珂表示，目前污染土地再开发项目的投资者和当地居民对农用地污染带来的风险缺乏足够的认识，也缺乏有效的方法和程序来调查、参与相关事务。而法律权力与责任是互补的，公众缺乏参与土壤治理能力的同时也缺乏相应的责任承担。此外，我国的农用地大部分以集体土地的形式存在，农村的经济政策是家庭联产承包责任制，这些农用地基本都是农村家庭成员进行耕种。而农用地范围广阔、区域差异大，且土壤污染具有累积性、隐蔽性等特点，这些都给政府监管带来巨大的压力。

“农民是农用地土壤污染致灾性的第一控制者，在生产型预防控制层面承担首要责任，要履行首要义务。目前我国的环境法律制度尚未对此做出规定，这在今后的立法中可以作为突破的方面。”周珂说。

中山大学法学院教授李挚萍认为，由于农业用地(特别是耕地)和工矿业场地在遭受污染的方式、污染特征、对人体危害的暴露方式和危害机理等方面不同，土地所有制形式、治理修复方式、开发利用模式、修复资金来源等也有很大差异，有必要对农用地土壤保护和工矿业场地环境风险管控分开立法。

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哪种立法模式更值得借鉴?

专家指出，法律内涵和外延宜广不宜狭

早在2006年，原国家环保总局就已着手研究土壤污染法律规定的起草。2013年，《土壤污染防治法》被列入了第十二届人大常委会的立法规划并被作为一类项目。由此可见我国对土壤污染防治立法的重视。那么，借鉴国外已有的立法模式和经验，我们需要一部怎样的《土壤污染防治法》呢?

据与会专家介绍，目前有几种方案：第一种方案是《土壤污染整治/修复法》，以台湾的《土壤及地下水污染防治法》为代表，其立法目的是治理、修复已受污染的土壤;第二种方案是《土壤污染防治法》，以日本《农用地土壤污染防治法》为代表，其立法目的是预防土壤污染、整治和修复已受污染土壤;第三种方案立法目的是保护和改善土壤环境，管控受污染土壤的环境风险，整治和修复受污染土壤。

第三种方案包括3类：第一类是《土壤环境保护法》，如韩国的《土壤环境保护法》;第二类是《土壤保护法》，比如丹麦、澳大利亚、加拿大等国家就进行此类立法;第三类是《土壤法》，是以环境要素为对象进行保护的立法。由此可见，第三种方案的立法目的范围更广。

“我国可选择第三种方案，即《土壤环境保护法》的立法模式。”武汉大学环境法研究所教授王树义阐述了自己的看法：

一是立法应从我国土壤问题的基本国情和解决土壤问题的实际需求出发，我国土壤总超标率达16.1%，以重金属污染为主，但仍有80%以上的清洁土壤，“国情决定我们需要通过立法解决四大主要问题，即保护清洁土壤，防止清洁土壤遭受污染;改善土壤环境，提高现有土壤环境质量，防止现有土壤环境质量下降;管控已受污染土壤的环境风险;对受污染土壤进行整治和修复。”

二是预防土壤污染不应是土壤立法所规定的主要内容。土壤污染主要是由水污染、大气污染、固体废物污染环境所导致、所引起的，而这部分内容应当依靠有关污染防治法律解决。

三是制定《土壤环境保护法》是第二代土壤立法的思想和发展趋势，需要转变观念。王树义指出，环境保护并不等于污染防治，立法要破除“环境保护就是污染防治”的误区，《土壤环境保护法》的内涵和外延较之《土壤污染防治法》更大更全面，《土壤环境保护法》的内涵包括保护和改善土壤环境、管控受污染土壤的环境风险、整治和修复受污染土壤、污染场地的再开发利用等方面。

原标题：哪种立法模式更符合中国实际？