多地抗议垃圾焚烧 政府进退失据|深度

为抗议垃圾焚烧发电厂建设，2016年6月25日，湖北省仙桃市居民走上街头;紧随其后的是，与仙桃相邻的随州居民，在得知当地要建一个垃圾焚烧发电项目后，也提出反对;7月3日，广东省肇庆市高要区禄步镇的居民们以类似的方式，抗议一个垃圾焚烧发电项目。

这三处在建或尚处于论证的项目，因建厂前未被告知或厂址距离居民区太近等原因，遭到三地居民的强烈反对;面对抗议声，地方政府的应对策略都是叫停项目，并保证做充分论证。

然而，肇庆、随州两地的项目虽尚在前期论证中，仙桃垃圾发电项目已基本建成，基础工程合同价就达698万元。一旦叫停，不但各方损失惨重，未来垃圾围城的困境也难以消解。

这连续三起事件，不过是中国近年来频现的抵制垃圾焚烧项目的又一个缩影，此前已有秦皇岛西部生活垃圾焚烧发电厂、武汉锅顶山生活垃圾焚烧厂等接连发生居民抗议。现在，几日间连续叫停三个项目，再次暴露出政府部门秉持“代民做主”的固有思维模式遇阻。

各地房市价格攀升，提高了公众对环境价值和环境质量的预期，同时公众对环境利益的自我维护意识日益加强，政府如不能及早寻找新的解决思路，以及重塑有效的环评体系和诚信，将加大重大投资项目的“流产”风险。

抗议声中叫停

6月28日，在仙桃市德政园社区的路口，随风飘过的一股股酸臭味，来自路边垃圾堆。

仙桃城区居民们因抵制垃圾焚烧项目，连续两天走上街头表示抗议。“部分群众经常阻止垃圾车通过，导致白天不能正常清运，严重影响了垃圾清运工作。”仙桃市洁达环境工程有限公司在6月27日下发的《关于城区垃圾清运不及时造成积压的情况说明》称，“垃圾车司机受到群众威胁，部分司机害怕被打，被迫辞职。”

该公司隶属于仙桃市环卫局，事业法人为仙桃市国资委，是经营道路清扫保洁、固体废弃物收集运输、内河水域保洁、绿化带保洁等业务的国有企业。该企业在上述说明中表示，因垃圾填埋场只有一个，群众游行或阻止垃圾车造成小区垃圾存量增加。

当地居民称，垃圾清运难的状况一直持续到6月29日才得以缓解。

仙桃市城乡每日平均产生各类生活垃圾750吨，却只有一处填埋场，且临近饱和。为解决这一困境，2014年6月，仙桃市城市管理局在仙桃市干河办事处郑仁口村，开始建设仙桃市生活垃圾焚烧发电厂(下称仙桃垃圾焚烧厂)，用于消纳仙桃市区和周边乡镇的生活垃圾。

这一垃圾焚烧项目占地120亩，由香港绿色东方投资控股有限公司投资，在2014年被仙桃市政府列为重点加快推进的城建项目。在市政府的全力推进下，预计2016年底点火试烧并网发电，如今却遭到当地居民反对。

与上街居民对话中，仙桃市政府试图说服居民，建垃圾焚烧厂对仙桃市具有显著的经济效益、社会效益和环境效益。除了日处理生活垃圾500吨，垃圾焚烧厂建成后，年发电量6000万千瓦时，每年可节省垃圾填埋占地近30亩。

但居民们并不买账，认为市政府刻意隐瞒垃圾焚烧厂建设，从选址、招标到建设已超过两年，除政府在并不被大众熟知的网站上公示，诸多居民表示无从知情，在工厂建设施工中也未打标语，其用途附近有些居民甚至称不知晓。

仙桃市市长周文霞曾亲自走到街头与居民对话。最终，仙桃市政府“紧急”暂缓建设仙桃市生活垃圾焚烧发电项目，6月26日又通过官网发布消息，将“暂缓建设”改为“停止”。

仙桃市委、市政府承诺，将在充分听取和征求群众意见的基础上，加强对项目建设及运行的监管力度，确保严格按国家标准达标排放，保证广大群众的知情权和参与权。

几乎同时，比邻的随州因垃圾焚烧项目，差点发生和仙桃一样的事情。随州市政府在6月29日下发《关于垃圾焚烧发电项目问题的通告》，称随州市垃圾焚烧发电项目仅处于论证阶段，仅由市城管局与相关企业签订了特许经营意向协议，各项论证工作尚在进行之中。

随州市政府承诺，在未完成环境影响评价之前，特别是全社会未达成共识之前，市政府不会启动此项目建设。

7月3日，广东省肇庆市高要区禄步镇的居民们抗议建设环保能源发电项目。这一“环保能源发电项目”，即垃圾焚烧发电厂。其实，在7月1日禄步镇召开的全镇村民小组大会上，当地政府就已宣布停止肇庆环保能源发电项目在禄步镇江(岗)仔头村征地工作。

当地居民认为肇庆市政府之前并未向居民透露该地建垃圾焚烧厂的事情，政府有故意隐瞒之嫌。

高要区政府随后承诺，将严格按照国家法律法规的要求，加强信息公开，职能部门从严对肇庆市环保能源发电项目日常运营进行严格监管，如项目运营后达不到上述要求，政府将依法依规进行严肃处理。

居民为何不认可

从湖北到广东，短短数日内发生几起因担心污染而抵制垃圾焚烧厂的抗议活动，原因皆是这些正在建或准备建的垃圾焚烧项目，未能公开透明、选址距居民区或水源地太近、环境评价不够规范等，而主导建设方又未能与当地居民进行有效的沟通。

仙桃垃圾焚烧项目所在地原是一个砖厂，按当地居民的说法，那里有很多因烧砖挖土留下的大坑。仙桃市环保局官网发布的多份文件显示，该项目建设地点在仙桃市干河办事处老里仁口村。但仙桃市政府在近日的通报中称，该垃圾焚烧厂位于干河办事处郑仁口村。

两村虽相邻，但建厂地址与环评批复地址不符，有居民据此向湖北省环保厅投诉。湖北省环保厅则回应称，“经调查，该垃圾焚烧厂的建厂地址与环评批复地址是一致的。”

仙桃市环保局官网介绍，垃圾焚烧发电厂早在2012年5月就进行过环评公示，这也是仙桃市首家垃圾焚烧发电厂。在2013年4月获湖北省环保厅批复后，8月湖北省发改委正式批准立项核准。

而距该项目直线距离不到2公里的满庭春小区，从2011年开始建设，最早一批业主在2013年就已入住。仙桃垃圾焚烧厂距市中心也仅二三公里左右。

接受采访的居民表示并不知道之前的环评，也不知道这是焚烧垃圾发电，只听说那里要建个电厂。满庭春小区的一位居民对《财经》记者称，直到最近，有人见过往车辆托运垃圾到那个发电厂，才知道是用于垃圾焚烧发电。

居民们搬出《环境影响评价法》第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会。”他们认为，政府必须要听取公众对环境影响的意见。

他们担心，垃圾焚烧发电厂运营后会有污染，诱发疾病，而且可能产生噪音、臭味等影响生活质量。垃圾焚烧厂距仙桃境内最大的河流通顺河不远，其灰尘掩埋点也在通顺河附近。通顺河是仙桃市区的居民用水取水点，他们也担心水源会受到影响。

更让当地民众不安的是，即使垃圾焚烧发电厂建设标准高不会造成污染，那运营时也需要按严格的环保标准执行，后续谁来监督垃圾焚烧发电厂对周边环境的影响?

和仙桃市一样，肇庆市禄步镇的居民们也担忧，垃圾焚烧发电厂一旦运转，后续将有很多环境污染、健康风险问题。比如，垃圾焚烧厂是否会污染水源?禄步镇位于西江，西江是肇庆、佛山、广州、中山、江门、珠海及澳门的饮用水主要水源。

无法避免污染?

在回应抗议居民时，仙桃市政府称，仙桃垃圾焚烧厂的焚烧技术先进，将垃圾焚烧后二英排放比日常家庭炒菜、烧烤和汽车尾气产生的二英含量还要低。垃圾焚烧发电厂的设备先进、技术成熟，接近零排放，对周边环境无影响。

仙桃市环保局局长闵银华此前曾表示，仙桃市垃圾发电项目采用德国先进的机械炉排炉焚烧技术，超高温大于850℃，充分燃烧时间大于2秒，确保燃烧完全。同时采用布袋除尘器、活性炭吸附等措施，能够满足烟气中二英排放达到国家规定的排放标准。

上海交通大学环境资源法研究所所长王曦告诉《财经》记者，垃圾焚烧在国内，尤其是在人口密集的地区，是必须要采用的技术。关键是使用这技术一定要严格按照技术标准来运行，排出的废弃物与烟尘达到设计标准，就不会造成污染。

由湖北省环境科学研究院编制的《仙桃市生活垃圾焚烧发电厂项目环境影响报告书》也称，本项目炉渣和飞灰均采用密闭储运，全部实现无害化处理，垃圾贮坑、化粪池、沥滤液收集池、沥滤液处理站、渣池和飞灰仓均采取严格防渗措施，对地下水环境影响很小。

不过，在中国环境科学研究院研究员赵章元看来，仙桃市垃圾焚烧发电厂采用的技术从理论上安全，究竟能否避免污染，无法保证。这位坚定的“反焚烧派”专家认为，所有焚烧炉的污染风险很难排除，即便在焚烧过程中二英达标，也需要严格按操作流程到位才行。“这里面有花钱多少的问题，一般很难实现全达标。”

然而，仙桃市垃圾围城的现象日益严重，城乡每日平均产生各类生活垃圾750吨，目前全部为卫生填埋方式处理，唯一的卫生填埋场预计三年内就将达到饱和。

垃圾在卫生填埋场中的分解时间通常需要7年到30年。焚烧处理只要垃圾的熔点低于850℃，两小时左右就能处理完毕。仙桃垃圾焚烧厂建设规模为日处理生活垃圾500吨。这意味着，即便该厂建成，也不能完全处理当地产生的生活垃圾。

上海环境卫生工程设计院院长张益告诉《财经》记者，人口密集、经济发达、土地资源稀缺的地区，应优先选择垃圾焚烧方式。垃圾焚烧具备项目用地省、垃圾处理速度快、污染排放低、能源利用高的特点，在垃圾减容方面效果也很好，同等量的垃圾，通过填埋约可减容30%，通过堆肥约可减容60%，而通过焚烧约可减容90%。

需要说明的是，垃圾焚烧的前提是给垃圾分类。

张益表示，垃圾分类能助力焚烧处理做得更好，可起到减少垃圾处理量、减少污染排放量、改善燃烧工况、提高发电效率等作用。

国内提倡垃圾分类已有多年，尽管地方政府、公益组织等齐力倡导，像北京这样的城市，垃圾分类工作也做得并不理想。

“代民做主”模式不可延续

仙桃、随州、肇庆三地政府在公众抗议后宣布项目停止，并不是明智之举。

实际上，不少地方政府引进一些大型工业项目给地方经济社会发展带来很多好处，很多项目在环境污染和相关风险管理方面也做了可行调研。在清华大学公共管理学院院长薛澜看来，政府部门需要反思决策机制，在信息透明公开、建立有效平等的沟通和公平合理的补偿机制方面多下心思。

薛澜对《财经》记者分析，由于政府决策过程的弊端，导致地方政府没有底气来捍卫其决策。没有经过公开充分的利弊权衡和政策讨论，就匆忙上马、叫停，这显然不是民主决策。

在很多工业项目规划和建设过程中，地方政府已经习惯于“代民做主”。薛澜分析，从决策过程来看，政府完全替代公众决策的“父爱式”代理制，其必要基础是公众对政府的高度信任。但近年来这一基础已被严重削弱，传统的政府决策模式无法延续。

各级政府近年虽然在增加公众参与、改善公共决策机制方面，也开展了各种尝试，诸如听证制度、公共政策网上咨询、重大项目开展“稳评”等等。但这些措施仍然属于“打补丁”，无法根本解决现行公共决策体制的命门，即无法提供公共决策所需要具备的科学性和民主性。

发生在仙桃等三地的垃圾焚烧事件表明，通过设立“稳评”环节这样“打补丁”的机制，无法掩盖现行政府决策模式的弊端。

但协商、沟通目前在中国很难实现标准化，政府直接作决策效果难以控制。

薛澜提出，通过地方人大机制对这种决策的利弊进行权衡，决策的权威性更容易得到公众的认可。这是“鸡与蛋”的关系。一旦地方人大在某一公众关心的环境事件中，或者项目决策中起决定作用，公众会更加信任人大、人大代表。

决策的前提是，项目论证时，应请专业机构、部门寻找合适的垃圾处理方案，对焚烧、填埋等不同技术方案，做成本与效率分析后选择一个方案，然后与公众进行沟通，项目选址、技术选择路径要公开透明。薛澜表示，要告诉公众项目决策的原则，究竟是效率第一、成本最佳，还是环境影响最低为首选。

对垃圾焚烧项目在运行时的监管也非常重要。有的垃圾焚烧厂往往为了节省成本，不按规定操作，形成污染，这也是公众对垃圾焚烧厂越发不信任的原因。

王曦指出，技术必须是好的技术，这是前提;对厂家进行严格的管理，要向公众展示环保部门严密的管理、监督措施。

垃圾焚烧项目不同于其他商业开发项目，此类项目的核心是当地政府与公众协商，找到解决办法。王曦分析，对周边居民一定要补偿到位，毕竟存有健康风险、不利的因素。唯如此，“才能使得当地居民与焚烧厂平和共存”。

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