城市垃圾“上山下乡” 双重困境亟待破解

在陕西乾县漠谷桥北，一座垃圾“山”高七八十米，宽约两三百米，到处飘飞的垃圾袋、刺鼻的臭气、成群的蚊蝇……媒体报道出来的画面让人对垃圾的处理状况深感忧虑，而这只是全国垃圾“上山下乡”的一个缩影。

尽管去年国家10部门发文全面推进农村垃圾治理，但垃圾“上山下乡”的背后是城市垃圾处理能力的不足和农村环保欠账过多，短时间难以弥补。而城市处理不够，农村堆放来凑的尴尬则折射了城乡环保差异的巨大鸿沟。今年3月，国家环保部部长陈吉宁指出，中国的环境污染正在进行一场“上山下乡”，即工业污染正由东部向中西部转移、由城市向农村转移，农村遭受环境污染的比例不断上升。一些城市将生活垃圾、建筑垃圾运至城郊乡村地区，使得很多农村成了城市的“垃圾处理场”，将以往的“垃圾围城”变成了“垃圾围村”。

城乡垃圾处理的双重困境

根据中国城市环境卫生协会的2010年的一份统计，中国每年产生近10亿吨垃圾，其中生活垃圾产生量约4亿吨，建设垃圾5亿吨左右，此外还有餐厨垃圾1000万吨左右，中国的垃圾总量是世界上数一数二的。如今，随着中国城镇化进程的加快以及人民生活水平的提高，城镇生活垃圾还在以每年5%至8%左右的速度递增。

环境保护部近日发布的《2014年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示：中国大、中城市生活垃圾产生总量为16148.81万吨，处置量为 15730.65万吨，处置率为97.41%。尽管处置率看起来很高，但是垃圾处理只有减量化、无害化、资源化，才能从根本上消除垃圾的危害，而实际上，中国垃圾处理中，相当一部分以填埋为主。重庆一位环保干部介绍，填埋垃圾只是一种转移，离“三化”要求还有很大的差距。而目前大中城市的垃圾填埋场多数容量已经告急，成为垃圾向农村转移的主要根源。来不及处理的城市生活垃圾、建筑垃圾等大量向农村、郊区流动，在一些村落周边堆砌成山，只能处于“一靠风刮，二靠蒸发”的局面，严重影响农民生存环境和生活质量。

其实，农村地区本身的垃圾存量早已居高不下。据住建部测算，中国农村地区常住人口产生的生活垃圾一年就有约1.1亿吨。截至2013年末，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行无害化和非无害化处理的仅占37%，全国村庄生活垃圾无害化处理率只有11%。同期城市生活垃圾处理率为95%，其中无害化处理率达89%。

数据反差的背后是农村地区环保欠账太多，农村地区无害化处理垃圾的环保设施急缺，“垃圾倒街口、污水随手泼、秸秆满地堆”是农村地区垃圾处置的写照。国家发展与战略研究院2015年发布的《我国城市生活垃圾管理状况评估报告》显示，若将城市辖区的农村部分算在内，城市生活垃圾无害化处理率仅为62.02%。而清华大学环境学院提供的数据则更说明，在全国4万个乡镇、近60万个行政村中，有许多都没有环保基础设施，有的还处在最原始的垃圾自然堆放状态。

西南大学资源环境学院院长谢德体介绍，在中国传统农村社会中，垃圾污水一直“自产自销”，一部分村民进行了堆肥处理还田被循环利用，一部分被大自然消纳。但是随着城镇化的发展，一方面农村垃圾中不可降解的成分增多，比如塑料，一方面对传统的堆肥需求量也大幅度降低。目前，农村垃圾已很难通过“自产自销”进行处理。

垃圾围城激发环保行动

所幸，垃圾围城的警钟已经让不少城市行动起来，寻求减量化、无害化、资源化的垃圾处理方式，近年来，垃圾焚烧产业开始快速增长。1988年，广东省深圳市第一座生活垃圾焚烧发电厂投入运行，当时处理能力是300吨/日。到2014年底，城市生活垃圾焚烧处理能力达到18.9万吨/日。26年来，内地建成并投入运行的生活垃圾焚烧发电厂约200座，总装机约3900MW。尤其是近十年来，城市生活垃圾焚烧发电得到突飞猛进的发展。

据住建部的数据显示，目前中国垃圾焚烧处理率为25.6%。“十三五”期间，焚烧处理能力会进一步增长，建设管理更趋于精细化。全国许多城市都已开始布局垃圾焚烧项目。

举例来说，重庆主城已经建成投用了2家垃圾焚烧发电厂，分别位于巴南丰盛和北碚同兴，日处理垃圾能力达到4500吨。丰盛环保发电有限公司2012年6月并网发电，每天处理垃圾2400吨，是西部地区最大的垃圾焚烧项目。主城每天产生生活垃圾约7000吨，除了焚烧发电外，剩余垃圾仍需填满处理。

目前，亚洲最大的垃圾焚烧发电厂也已经在重庆江津启动建设，日处理能力达到4500吨，预计明年建成。投用后，主城所有生活垃圾都将通过焚烧发电，实现无害化处理。

针对农村垃圾问题，一些地方也开始了实践。2013年重庆市将农村环境连片整治纳入重点民生实事，计划2016年底要完成2000个村的农村环境连片整治。据悉，2015年，重庆市完成950个农村环境连片整治项目，新增生活污水处理能力513吨，生活垃圾清运能力26万吨每年。

城市垃圾处理仍须加快

就城市垃圾“上山下乡”问题，陈吉宁指出，要从根本上解决垃圾的污染转移，必须两条腿走路，一方面城市垃圾资源化、减量化处理必须加快，一方面农村环保不应成为盲点。

事实上，一场针对垃圾的战役正在打响。2015年初，中央1号文件首次写入“农村垃圾治理”，党的十八届五中全会通过的“十三五”规划也提出，要“开展农村人居环境整治行动”;去年11月，住建部等十部门联合发布《全面推进农村垃圾治理的指导意见》，因地制宜建立“村收集、镇转运、县处理”的模式，推动农村垃圾治理工作。

近日，国家发改委、住建部也联合发布《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》(以下简称《方案》)。《方案》提出，到 2020年底，重点城市生活垃圾得到有效分类，实施生活垃圾强制分类的重点城市，生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上，生活垃圾回收利用率达到35%以上。

业内人士表示，一系列利好政策将助推垃圾处理产业的发展。开展垃圾分类，将促进垃圾的资源化再利用，提高垃圾焚烧的效率，减少有毒气体的产生。

近年来，针对垃圾焚烧项目的抗议时间屡见不鲜，“邻避效应”阻碍了垃圾焚烧的建设步伐。业内人士提出了“蓝色焚烧”理念，通过加强监管、增进社会互动，促进垃圾焚烧产业的发展，一是更严格的烟气排放指标;二是更显著的能源利用效率;三是更先进的资源综合利用水平;四是更透明的企业运行状况;五是更完善的周边公共服务设施。比如，采用最先进的烟气处理工艺，并增设先进的低温催化脱硝设施，大幅降低烟气主要污染物的排放;建设数字化工厂，污染物排放指标实时公开上网，让企业运行状况便于监督;建设更完善的公用服务设施，让垃圾焚烧厂更为亲民。

农村垃圾处理难题亟待破解

值得注意的是，除了城市垃圾处理面临的障碍外，农村垃圾处理也面临诸多问题亟待破解。

基层干部介绍，农村生活垃圾处理没有统一的经费保障，难以从村民手中收取垃圾污水处理费，同时，垃圾清理是一项村级公益性事业，必须发动村民广泛参与，既要做好村民“各扫门前雪”，也要建立制度把原先随处扔的垃圾管起来。经济好的地方可以实现经费由财政承担，贫困县问题就非常突出。

专家表示，各地可结合自身特点探索分类减量方法，如可回收垃圾由农户自行变卖，建筑垃圾单独清运，厨余垃圾可用于喂养牲畜等等。关键要简便易行，村民能接受，不宜照搬照抄城市垃圾的分类方法，搞得太复杂。且中国农村千差万别，不能“一刀切”推行一个模式，特别是一些县域面积大、经济欠发达的县市，不能超越经济发展阶段，盲目推行全收全运集中处理。

与城市可收取市民垃圾处理费不同，最为关键的还是要保障农村垃圾处理的经费问题，应引导村民和村集体出资出力，不应强制或变相摊派，调动农民和村集体组织作为污染者和受益者的积极性。一方面，中央和地方财政要加大支持力度，一方面鼓励引入社会资本，探索引入市场机制，鼓励探索PPP模式，将农村环保市场盘活。

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