城市垃圾一般指城市区域内日常生活中所产生的固体废弃物，主要包括生活垃圾、建筑垃圾和商业垃圾等。我国进入了城镇化的高速度、大规模发展阶段，城镇化水平已经接近55%，未来依然有大批的人口从农村涌入城市，城市垃圾的规模和总量也随之增大，占用大量土地。全国2/3的城市存在不同程度的“垃圾围城”①。垃圾占地已经不只是区域环境问题，处理不当则会成为社会问题。
城市垃圾占地的现状和危害
(一)城市垃圾总量大且占用大量土地
我国垃圾总量不断增加，2004年垃圾量已经超过美国，成为全球最大的垃圾生产国②。城市生活垃圾量从2003年的1.48亿吨上升到2013年的1.72亿吨(图1)，预计2020年可以达到3.23亿吨③。城市生活垃圾以8%-10%的速度持续增长①，而城市垃圾清运量增速仅为3.3%④。城市垃圾历年累积存量高达80多亿吨，侵占了近80万亩的土地①。这些城市垃圾占地主要包括露天垃圾堆和垃圾填埋场。2003年到2013年城市填埋场从457座上升为580座(图1)。这些填埋场数量巨大、大部分有待封场，更有成千上万不在统计范围内的小型填埋场和露天垃圾堆，面临着严峻的治理任务。
图1 城市生活垃圾清运量和无害化卫生填埋处理厂数(2003-2013)
资料来源：2014年《中国统计年鉴》。
(二)城市垃圾占地对环境安全和居民健康危害巨大
城市垃圾占地影响周边自然生态环境和居民健康⑤：首先，甲烷和二氧化碳为主的填埋气体，会加剧温室效应，加速气候变化，造成大气污染，导致周边臭氧的形成，影响周围植被，甚至可能产生火灾或者爆炸事故等，为居民带来患癌的风险⑥。其次，垃圾渗透液中有毒的有机物或无机物甚至植物性营养物，会对地表水和地下水安全造成威胁，通过食物链的积累效应威胁人类健康。第三，垃圾填埋场可能导致地面下降、填埋气体或垃圾渗滤液的遗漏，影响土地的生态恢复和二次利用，降低土壤肥力。第四，随着生活水平的提高，城市垃圾的种类更加复杂。电子产品的更新换代，建筑、化学类垃圾等的不当的分拣方式加剧了铅、镉、汞等重金属等的污染。大量的塑料袋、废金属等难以降解，严重辐射土壤，导致土质硬化、农作物减产等。特别是老旧填埋场，受到当时设计工艺、技术的局限，垃圾无害化处理率比较低。这些场地比一般的工业场地污染更加严重。
我国垃圾占地污染非常严峻。以基本完成城镇化的北京为例，490处垃圾场中，14处典型的垃圾场附近的地下水受到了不同程度的污染，四成垃圾场存在较大污染风险⑦。阿苏卫和六里屯填埋场不符合国家关于垃圾填埋场污染控制标准而盲目选址，直接影响北京近郊区地下水水质。至于更早期的垃圾填埋场，比如天通苑等小区，没有进行环评和修复就被用于建造住宅。
“垃圾围城”的成因
垃圾总量大、占地巨大导致了“垃圾围城”，原因有二：
第一，传统的垃圾处理方法对城市不适用，难以应对垃圾总量的剧增。常见的垃圾处理方法包括填埋法、堆肥法和焚烧法。普遍应用的填埋法所产生的沼气、恶臭和渗滤液等，可能对周围的生态环境造成严重的危害。堆肥法可能会造成土壤污染并且周期长、工艺复杂。焚烧法会产生致癌的二恶英等，引发“邻避效应”。这几种传统的垃圾处理方法，各有利弊，单一的使用会遭遇较大的社会阻力。大城市的垃圾处理一般是多种方法结合，其中填埋法市场占有率较高。
第二，从经济可行性角度来看，成本较低的露天堆放和填埋法是主要的处理措施。由于建场费用和运行费用相对较低，这两种方法是我国当时经济发展水平的首要选择。焚烧法由于设备比较复杂，建厂投资、操作和运行的成本较高。而垃圾没有实现有效分类，含水率高、热值低，垃圾焚烧需要大量的助燃物质，再次增加了垃圾焚烧发电的成本。以致我国城市生活垃圾中以填埋为主，其次才是焚烧，最终加剧了垃圾占地现象。
治理经验
城市“垃圾围城”问题的解决，主要包括存量垃圾占地治理以及新增垃圾处理两个方面。而现阶段，单一的技术和措施并不适合解决“垃圾围城”的复杂情况。杭州和北京垃圾占地问题严峻，城市垃圾总量继续上升，而土地资源有限，人口众多，已经面临无地可埋、“垃圾围城”的现状。下面以杭州和北京的垃圾治理经验研究分析对垃圾占地治理以及对增量垃圾处理的对策。其中政府重视程度、资金问题和“邻避运动”是垃圾占地治理过程中的主要障碍。而对原有垃圾占地(主要是垃圾填埋场)的治理后的改造，建立以垃圾焚烧为主的垃圾处理产业园区(静脉园区或者循环经济产业园区)是两个城市权衡各方利益的最后选择。
1.垃圾占地改造为静脉园区。杭州天子岭生态公园是我国第一座在运行中的垃圾填埋场基础上改造建设而成的公园。该填埋场位于杭州郊区，包括两个子填埋场。第一填埋场封场后城市政府实行了生态修复，第二填埋场目前依然在使用中，即将封场。
图2 杭州天子岭垃圾填埋场改造的风险、障碍、应对和效果分析
上图是杭州天子岭垃圾填埋场改造的风险、障碍、应对措施和效果分析(图2)。天子岭垃圾生态公园是对存量垃圾占地的成功改造案例。而对于新增垃圾，杭州采取的措施是围绕天子岭建立静脉园区，发展垃圾处理产业，配套垃圾渗滤液处理、包装废弃物回收、大件垃圾回收利用、厨余垃圾资源化利用等工程。园区计划“焚烧为主，填埋为辅”，既可以解决垃圾总量增加、无处可埋的现状，又可以利用现有垃圾填埋场基础上的垃圾收集体系，节约运营成本。
2.垃圾占地改造为环保总部基地。北京丰台北天塘垃圾填埋场位于西南四环附近人口稠密地区，恶臭和渗滤液污染地下水问题已经造成了较严重的环境污染并引发民怨。作为北京市政府规划的生活垃圾无害化处理工程，丰台区计划将原场地进行修复，并建立以垃圾焚烧发电为枢纽的循环经济产业园区。进一步，丰台希望利用北京的首都优势吸引全国的环保企业将总部设置在此，使园区成为集行政、展示、创业功能于一体的高端环保产业园区。这样既可以解决环境问题，又体现城市环境总体规划对城市发展的引领作用，帮助地方寻找新的经济增长极。
图3 北京丰台北天塘垃圾填埋场改造的风险、障碍、应对措施
图3是北京丰台北天塘垃圾填埋场改造的风险、障碍以及应对措施。填埋场所产生的环境污染降低了土地的商业价值。填埋场处于市区，污染治理后可以达到有效的环境、经济和社会效益的共赢。北天塘垃圾规模的垃圾焚烧发电的余热年发电达2亿度以上，可有上亿元的收入，并且可以获得发电收益和政府补贴。建立丰台生活垃圾循环经济产业园区是北京市对这一地区本身就已有的规划，环保总部基地的设想只是在这个园区基础上的升级和拓展，可成为全国范围垃圾焚烧无害的展示窗口，也为落实国家和北京市的既定政策、解决北京的“垃圾围城”问题提供了范例。
对策建议
杭州和北京的案例，具有一定的共性，是城市垃圾占地治理和垃圾处理的典型案例。案例说明了现阶段“垃圾围城”问题的解决需要多种技术、措施和政策结合。通过对其垃圾占地和增量垃圾治理的主要社会环境风险、面临障碍以及应对措施的分析，针对当前国内情况，我们建议：
(一)修复和利用现有垃圾占地
新形势下，存量垃圾占地的修复和治理势在必行。有必要借环境保护部“土壤污染防治行动”颁布的机会，专门对国内现有垃圾占地情况展开统计、调查和风险评估，完善垃圾占地登记制度。有必要出台专门针对垃圾占地相关的污染防治法，认定污染责任、土壤修复的治理标准和第三方监督等。要明确垃圾占地的管理部门，设立专门基金，根据修复后土地用途支付场地修复费用，促进土壤修复技术发展。垃圾占地的二次利用可能涉及到土地用途的变更⑧，需要以回收招标或拍卖等方式公开出让国有土地。为了加速治理和利用速度，相关的行政审批手续有必要简化。修复后土地的利用要因地制宜，考虑周围群众和城市需求，选择适合的利用方式，比如作为社区回报的主题公园、游乐场等。
(二)控制城镇化过程的增量垃圾
1.发展垃圾焚烧发电。城镇化过程中垃圾总量持续上升;城市垃圾填埋场面临饱和、封场并且成本急剧上升;土地资源集约利用势在必行;居民的生活习惯等短期内难以改变。这促使了主流末端治理方法之垃圾焚烧难以回避，也是当前经济和环保角度解决增量垃圾的可行和最优选择。推广该技术，需要电价、建设资金等多方面的财政和市场的优惠政策，配套垃圾管理体系和垃圾焚烧发电的技术标准等，防止企业间低价竞争，实现从收集、运输到处置全过程的管理体制改革和运作机制创新。垃圾焚烧可以成为固体废弃物管理的切入点，协同上下游产业，创造更多价值。
2.正视“邻避效应”。“邻避效应”(Not-In-My-Back-Yard)是垃圾焚烧发电应用的主要社会阻力。除去要提高生产技术水平和污染物处理标准，还要建立垃圾焚烧发电厂运行的监督机制和信息公开机制，要求第三方机构常态监管。从开始选址、建厂到运营，政府要保证公众的知情权和参与权，实现公众对污染排放指标在政府指定网站上实时可查、随时调阅以往数据。政府需要建立起有效的法律追责机制、事故应急机制、经济补偿机制和生态补偿机制等，降低公众对焚烧风险的担忧，化解公众信任危机。
3.加强垃圾处理基础设施建设。当前我国城市垃圾处理基础设施薄弱，工程技术水平落后，难以应对垃圾总量的日益增加。从末端治理角度来看，单一的控制措施，已经难以适应垃圾总量巨大，垃圾种类繁多的现实。面对城市垃圾的复杂性，以垃圾处理产业链形式存在的循环经济产业园区的建立非常有必要，也更适合当今的经济发展水平和人民生活水平。需要建立配套的城市餐厨垃圾处理系统、堆肥系统和垃圾填埋系统等基础设施。在垃圾填埋场的修复基础上改造成的循环产业园区，可以有效利用原有的城市垃圾运输、处理体系。
4.完善垃圾治理的管理体系。政府有必要借生态文明体制改革的时机，从顶层设计入手对垃圾治理体系进行改革，设定国家和城市层面垃圾处理的中长期目标，完善有关的法律法规和标准，开展总量控制⑨，使垃圾减量化、再利用和再循环。需要从垃圾产生的源头到末端全生产过程，实现生活垃圾的有效减量。从废物产生的前端，即生产环节严格控制;从商品的流通，即消费环节入手，提倡绿色采购和消费。从废弃物最大资源化角度，制定合理的生活垃圾分类标准，并且有效分类回收。
5.鼓励多元参与。城市垃圾的治理，并不仅仅是政府的事情，而是涉及不同主体和利益方多元参与的过程。要明确城市政府、居民(公众)和企业各自对垃圾处理和利用在法律上的责任和义务。城市垃圾管理部门主要是环卫部门，负责垃圾清运处理过程的管理、运行、监督等。政府需要承担对公众垃圾减量和分类等基本知识的教育和培训，使居民认识到城市垃圾治理人人有责。居民或者单位，是垃圾分类的主体，需要承担源头减量、分类储存、投放和缴纳排放费等责任和义务。企业要实现清洁生产从末端治理向全生产过程的转变。
6.鼓励多渠道投融资。垃圾占地的修复和新增垃圾的处理都需要大量的资本投入⑩。我国当前垃圾处理费用主要由政府承担，没有建立起垃圾生产者付费制度，又缺少有效的投融资渠道。垃圾产业经济效益低，企业投资风险过高。要发挥财政资金贴息的作用，对有关企业给予税收或财政的优惠;建立地方政府的垃圾处理基金，创新财政贴息贷款模式，鼓励银行对垃圾处理的支持;充分利用国际市场融资，争取外商投资;吸引民间投资，利用Public-Private-Partnership(PPP，公私合营模式)，鼓励私营资本进入环保基础设施建设。
原标题：我国城市垃圾占地问题的危害、成因和对策
