1、 目前盈利模式：政府财政支持为主
我国土壤修复市场处于起步阶段，盈利模式依赖政府。我国当前土壤修复项目和资金大多数依赖于政府，也有少数的商业化项目将土壤污染修复的成本负担交由土地开发商承担，其他土壤修复项目资金主要依赖于财政拨款和银行贷款。另外，土壤修复付费模式也包括污染者付费，即“谁污染，谁付费”与受益者付费的“谁受益，谁买单”。
1.1、谁污染，谁付费
主要原则为谁污染，谁付费。土壤修复主要原则为谁污染，谁付费，但在具体操作过程中，由于部分高污染企业搬迁已久，且一些公司已停止运营，导致责任主体难以明确。以美国超级基金为例，环保部相关机构有要求污染企业治理土壤污染的权力，但遇到主体难以明确或暂时难以追索的情况，则由超级基金支付修复费用，超级基金对污染者，有无限追索的权力。在我国，原则上应由污染者承担修复相关成本，但实际操作中，受到责任主体是否能有效追溯限制。
广钢白鹤洞地块修复：污染责任主体支付4.399 亿。2011 年，广钢集团与宝钢集团重组，广钢基地搬出广州市区，留下的白鹤洞生产基地土地除部分用作广钢集团总部建设外，其余地块全部交由政府收储，总共约有51.75 万立方米的土壤需要修复，其中北区广钢新城AF040137、AF040138 地块项目的总被污染土壤达到33 万立方米，广钢集团需要支付4.399 亿的修复费用。
1.2、谁受益，谁买单
部分地区为“谁受益，谁买单”，开发商主导修复。部分地区(主要是一二线城市等经济发达地区)，大量工业企业搬离市区，也存在污染责任主体难以明确或追溯问题，但由于土地开发流转价值较高，因而存在开发商主导并支付修复费用的情形，即“谁受益，谁买单”，修复收益主要来源于未来房地产开发价值，具体有两种模式：先出让后修复与先修复后出让。
(1)“先出让，后修复”：先出让后修复指政府将污染地块拍卖后，中标方要履行污染地块修复的职责、支付相关费用，直到达到用地的标准(如住宅用地)。这种方式优点是由房地产开发商先行承担修复费用，可以解决资金缺口大的问题，但缺点是房地产开发商在土壤修复的环节中可能偷工减料，在采用相应的手段(如焚烧、掩埋)时处理不当，造成了二次污染，同时还用可能将修复资金挪为它用。目前不是所有城市均适行，如南京、广州等地有相关规定，被污染的土地在未修复之前不得流转或出让。
北京红狮涂料厂：万科中标地块并出资修复。2006 年，万科通过招标方式，以6 亿元(含场地修复资金)拿下原北京红狮涂料厂的限价房地块，根据中国环境修复网，该地块污染物主要为六六六、滴滴涕，修复需要处理的规模约为14 万立方米。同年年底，北京建工承担“北京红狮涂料厂土壤修复项目”，该项目也是国内第一例农药污染场地修复项目，在环保机构的协作和指导下，同具备危废处理资质的单位合作，将受污染土壤挖出，用焚烧的方式处理后，再用新土填补，总共耗资1 亿多元。
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(2)“先修复，后出让”：先修复后出让即污染场地在进入拍卖前必须进行修复。场地修复所需的资金来源于政府或者专门设立的融资平台，与“先出让，后修复”的方式相比，可以更好地监督土壤修复的进展。目前，采用这种方式比“先出让，后修复”更多。
广氮地块修复：政府出资，出让前完成修复。原广州氮肥厂在倒闭停产后，土地被广州市土地开发中心收回。该地块需修复的土壤量为5963 立方米(实际需处理约9000 多立方米)，整体修复费用超过600 万元，全部由广州市土地开发中心出资，于2010-2011 年由广东省生态与土壤研究所完成了修复工作。修复完成后，地块用途为居住或商业用途，其中天河广氮AT06070407 地块在2013年5 月6 日由深圳天健地产以1.9489 亿元入手，并于2015 年2 月开始地块项目的建设，预计投资额达5.6 亿。
1.3、政府主导下，以财政资金支持示范项目
财政支持示范项目适用于责任主体难以追溯、土地流转价值有限情形。对于责任主体已难以追溯，同时由于部分矿区、农业用地，由于其房地产开发、土地流转价值有限，其最终难以通过商业化形式解决。面对此类型土地，其项目资金主要来自于政府财政资金支持。
现有的示范项目以政府采购服务为主，土地开发流转、资源化产品提供补充。政府通过中央、财政拨款，或配合地方政府融资平台发行债券融资、取得银行贷款等模式，用以支付相关治理费用。治理完成后，清洁土地具有土地流转开发价值与土壤修复资源化产品提供一些价值补充。
财政支持污染治理逐年加码。2006 年环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算。针对重金属污染防治与土壤修复，2014 年，中央财政下达19.9 亿元重金属污染防治专项资金预算，而2015 年中央财政土壤污染防治资金执行数约为37亿元，2016 年中央财政预算中土壤污染防治专项资金预算数为90.89 亿元，中央财政支持逐年加码。
两权抵押贷款细则出台，未来农村土地流转价值有望提升。根据环保部部长陈吉宁在3 月11 日的记者会上表示，被污染的农用土地、建筑用地将是“土十条”的重点。污染的农用土地的修复成本高，且修复的直接效益低，而地方财政吃紧，导致修复农用土地的资金缺乏。2016 年3 月24 日，央行、银监会、保监会、财政部和农业部联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，随着两权抵押贷款细则的出台将会提高农地流转的价值和速度，随着农田修复治理方面的配套政策出台和相应机制的完善，土壤修复资金将会得到保障。
2、“十三五”土壤修复政策目标已定，新模式解决资金缺口值得期待
2.1、环保行业原生缺乏盈利模式，盈利模式依赖政策补齐
环保产业原生缺少“盈利模式”。我们认为，由于环境污染本身外部效应显著，排污企业产生污染成本由社会大众承担，而治理环境污染问题将对排污企业造成成本与费用，所以排污企业本无内生性动力去采购环保设施、进行环保处理。除节能、资源回收等细分外，大部分污染防治环保产业天然缺乏原生性盈利模式。
赋予盈利模式靠政策驱动。由于造成污染产生大量社会总成本，政府通常通过政策手段调解来赋予环保产业以盈利模式，解决外部性问题。以脱硫脱硝为例，由于空气污染的严重问题使得政府注重脱硫脱硝问题，政府在“十二五”政策中订立相关目标，为实现相关目标，政府在规定发电机组安装脱硫脱硝设施同时，辅助以脱硫脱硝电价补贴，调整排污费实施减排减半征收，多排加倍征收等手段，最终“十二五”期间火电机组脱硫脱硝效果显著。我们认为，赋予盈利模式主要依靠政策驱动。若相关污染危害性大、且政府已订立相关目标，即使目前没有明确盈利模式，但若国外、以及我国过往污染防治中存在类似政策手段可解决“盈利模式”问题，相关“盈利模式”有望最终得到解决。
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2.2、“十三五”目标包括修复1000 万亩农地，盈利模式有望跟进
“十三五”规划纲要草案提出100 个重大工程，包括开展1000 万亩耕地修复和4000万亩被污染耕地的风险管控。以耕地修复5 万元/亩修复费用计算，1000 万亩耕地修复在“十三五”期间的市场规模有望达5000 亿元，考虑其他修复需求，土壤修复平均年市场空间有望超过1000 亿。根据《2015 中国土壤修复发展白皮书》，2015 年全国土壤修复合同签约金额为21.28 亿元，即使考虑不同数据口径，土壤修复目前市场规模预计均在100 亿以下，土壤修复政策目标已定，未来有望迎来高速增长。 中国目前土壤污染问题严重，在十三五已提出土壤修复明确目标同时，盈利模式有望跟进。
2.3、确保资金来源：积极财政政策与新模式值得期待
高政策目标下需要确保修复资金来源。由于十三五政策目标提出修复1000 万亩农地，根据我们测算相应市场空间有望达到5000 亿级别，土壤修复市场有望盈利高速增长，但同时巨大资金需求也需要政策支持。
积极财政政策与新模式值得期待。我们认为，一方面，积极财政政策值得期待，另外一方面，未来如借鉴美国超级基金模式发展中国版“超级基金”，或是通过PPP 模式解决资金来源，均值得期待。
积极财政政策有望支持土壤修复项目。目前我国面临经济增速下行压力，而根据李克强总理2016 年政府工作报告，我国GDP 增速目标在6.5%到7.0%。由于我国过往经济增长中投资起到相当大的作用，若不能对投资端进行托底，将难以保证经济增速。投资端主要由房地产、制造业、基础设施建设等方面构成，通过采用积极的财政刺激政策，拉动基础设施建设将能为投资起到重要支撑。而目前在我国其他基础设施建设逐步完善的情况下，环保，特别是土壤修复财政支出值得期待。
3、新模式之中国版“超级基金”受探讨
3.1、美国式超级基金有效保障资金来源
自上世纪80 年代以来，欧美发达国家对场地污染和土壤及地下水修复的关注力度不断增加，其中美国作为这批国家中的先驱者，在土壤修复行业已形成了完善的土壤修复法律体系和成熟的市场，积累了丰富的行业经验。我们认为，通过对美国土壤修复行业的探究，其盈利模式等对我国有积极借鉴意义，一定程度上对我国土壤修复盈利模式有启发作用。
土壤修复资金来源广，来源于责任方、联邦拨款、专门税收。资金需求巨大的土壤修复领域，需要有足够、稳定的资金来源来支撑。美国目前土壤修复所需资金主要由污染土壤的责任方承担，在无法确定责任方的情况下则由超级基金或者州一级政府来承担。超级基金的资金来源一方面是国内生产石油、进口石油产品、化学品原料的专门税收，一方面则是联邦政府的拨款。设立初期的16 亿美元的超级基金中86%来自专门税收，14%来自于联邦政府拨款。州一级政府的资金来源也主要通过专门税收，如加州政府，在1989 年设立了地下储油罐修复基金，从每加仑储存过的油品中收取0.014 美元以资助所有加油站的调查和修复，最高可达150 万美元(含1000 万人民币)。但是污染责任方依旧承担污染责任，当调查和修复费用超过资助的最高限额后，污染责任方将支付150 万美元以上的费用，直到修复达标。
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超级基金法案具有强制的法律效力。美国早在1980 年就在美国国会通过了《美国超级基金法案》，在该法案中明确了“谁污染，谁治理”的原则。根据法案规定，当目标场地为非联邦设施时，超级基金法案拥有三个具有法律效力的选择来促成场地修复的完成，无论造成污染的企业是否面临破产，都必须遵循;当目标场地为联邦设施时，超级基金的作用主要是为联邦设施提供监管以及技术上的支持、解决与修复有关政策问题。同时超级基金法案保留对不服从场地修复承诺的联邦设施在必要时刻采取行动的权利，美国土壤修复法律机制完善，为土壤修复提供公开透明的政策环境。
政府通过修正法案不断改善超级基金结构，吸引了广泛的社会资本。超级基金成立35 年来，美国国会通过了3 个修正案来应对其在发展中遇到的问题。1986年通过的《超级基金修正案与再授权法案》对超级基金的规模和结构进行了调整;1997 年通过的《纳税人减税法》中的免征所得税规定吸引了34 亿美元的私人投资，并使约8000 个棕色地块恢复生产能力;2002 年《小规模企业责任减轻和棕色土地振兴法》减轻了小企业的责任，促进了棕色土地的再利用。以上的三项修正法案的发布，实现了明确责任、拓宽资金来源、吸引私人投资的目标。
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美国通过法案对土壤修复进行长期规划，稳定市场规模。2009 年2 月在美国国会通过的《美国恢复和再投资法案》，规划了在2009 年至2019 年间的8310 亿美元的经济刺激方案，与土壤修复有关的美国环境保护局在法案中占得一席地位。根据该法案规定，将有20 亿美元资金用于修复地下储油罐泄露造成的污染，另外有10 亿美元的棕地治理和再利用资金以及60 亿美元的与超级基金法案直接相关的有害污染场地修复资金。鉴于土壤修复产业具有一定的生命周期而美国当前处于产业向下的调整阶段，土壤修复资金占GDP 比重会有所下降，该法案中对土壤修复的规划能一定程度上减缓修复资金占GDP 比重下滑的速度，维持市场规模的稳定。
总体来看，美国土壤修复的盈利模式成功之处，在于其以《超级基金法案》为根基，通过联邦政府拨款、征收专门税收以及向责任主体追究责任的方式提供修复所需的资金，并在实践过程中不断厘清、权衡不同企业对环境治理的责任大小。
3.2、中国版“超级基金”受探讨
(1)计提土地出让金模式受探讨
计提土地出让金做土壤修复资金模式受探讨。此前环保部官方媒体环境保护发表文章，探讨了假设提取10%的土地出让收益，用作土壤修复资金的可行性，预计通过计提土地出让收益，加上中央财政、社会资金每年投入的1500-2000亿元，到2020 年，预计可筹措1.1-1.4 万亿元，此模式将足以覆盖土壤修复资金需求。
(2)计提土地出让收益存先例
我国土地出让收入，扣除与征地相伴的成本性支出后(包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等)，形成土地出让净收益，用于其他支出项目(非成本性支出)。 2015 年地方土地出让净收益为6816.14 亿元，占地方土地出让收入的20.2%。
土地出让收入是地方政府预算外主要来源。土地出让收入包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。对于住宅等项目，采用招标、拍卖、挂牌等的方式，可通过市场定价，土地出让金就是地价，但是对于经济适用房、廉租房、配套房以及开发园区等工业项目，土地出让金就带有税费的性质，是定价，不能简单认为是地价。目前，土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源， 2015 年，全国缴入国库的土地出让收入33657.73 亿元，同比下降21.6%。
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非成本性支出包括城市建设支出、保障安居工程、教育支出等。扣除成本性支出后，土地出让支出主要用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等方面。根据财政部每年的数据披露，2015 年，全国土地出让支出33727.78 亿元，除与征地相关的成本性支出26844.59 亿元外，非成本性支出占支出为6883.19 亿元。原国务院发展研究中心副主任韩俊曾在第四届中国经济前瞻论坛上提及，2012年土地出让收益中用于城市基础设施建设的占18%，用于城市保障房建设的占2%，有6%用于农村。
对土地出让收入计提设立专项资金已有先例。土地出让净收益用于城乡基础建设、农业农村发展、保障性安居工程建设等方面，与地方一般公共预算形成互补关系，减轻了地方财政的压力。近年来，财政部对土地转让收益计提设立专项资金已有先例，除计提不低于10%用于廉租住房保障外，还要计提相当一部分作为农业土地开发、农田水利建设、教育等项目的专项资金，理论上有约半数的土地出让净收益会被计提做各类专项资金。
(3)方案提供解决思路，是否实现存不确定性
我们认为，目前媒体探讨，并有代表在两会上提出计提土地出让收益的方案，为解决土壤修复资金的一项有价值的思路，但是实际能否成功还存在不确定性，除土地转让活跃度降低外，在地方财政较为依赖土地财政的情况下，再提取一部分土地出让收益有可能对地方政府财政造成压力，是否计提、具体计提比例值得探讨。另外，目前土地出让收益资金的主要来源是东部地区，若要平衡区域间的需求，那么在计提的基础上，可能还需采取其他手段(如按区域分级分配不同比例)来调节区域间资金分配。
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4、PPP 模式助力土壤修复
永清环保：“岳塘模式”吸引社会资本积极参与。目前也有公司开创了土壤修复领域的PPP 模式。如永清环保与湘潭市岳塘区的竹埠港老工业区形成的PPP 合作，也被称为“岳塘模式”，是七大重点治理区域的首个PPP 项目。岳塘区政府与永清环保合资设立项目公司，形成风险共担、收益共享的环境。“岳塘模式”治理过程中，第三方不收取治污费用，而是在治理完成后，从治污成果中受益。岳塘区环保局一位负责人介绍，在治理完成后，竹埠港的土地将从工业用地转为第三产业开发，并整体规划为生态新城。永清投资集团在完成竹埠港治污之后，还将与当地政府一道对该区域进行生态修复、开发土地新用途，并将其作为自身获利的机会。这种模式有效降低了因污染责任主体无法界定所造成的影响，较好地解决了土壤修复关键的资金来源问题，同时可全面提升土壤修复的效果。
铁汉生态：BT 模式参与土壤修复，收回投资依靠政府回购。铁汉生态采取BT模式(建设-移交)参与土壤修复项目。公司与郴州市新天农村建设投资有限公司签订合同，建设郴州西河流域综合治理暨区域新农村融资建设项目一期工程，该工程是郴州三十六湾的重点治理工程，被纳入《湘江流域重金属污染治理实施方案》。项目投资额约为3 亿元，资金来源为苏仙区财政资金，项目在工程交工验收后30 个月内按4:3:3 的比例支付建设项目总资本金及相应的投资利息。在这种模式中，参与修复的公司可以通过政府回购的方式收回投资，具有一定的信用担保，但是主要适用于具备足够财政实力、信用较高的地方政府。
5、发行治理专用债弥补资金缺口
由于我国土壤污染物中，重金属类污染物超标点位比例高，且近年来，例如镉大米等问题严重威胁食品安全，据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200 万吨重金属污染问题一直关注度较高，且国家较早出台相关政策以应对土壤重金属污染。据媒体报道，2011 年，国务院批复《重金属污染综合防治“十二五”规划》，确定138 个重金属污染防治重点区域。其中2014 年，中央财政下达19.9 亿元重金属污染防治专项资金预算，而2015 年7 月，中央财政下达专项资金28 亿元，对30 个地区重金属污染防治工作予以重点支持，其中湘江流域重金属防治较为具有代表性。
湘江流域治理：发行治理专用债弥补资金缺口。湘江流域作为我国重金属污染最严重的地区之一，一直是土壤修复领域关注的热点区域，对资金的需求较大。郴州市环保局相关官员曾表示，中央及地方专项资金占比不足30%，资金的缺口较大。对此，湖南地方政府发行了多个治理专用债，其中2013 年发行债券的募资金额达到67 亿元，后续又发行了新的治理专用债。这些债券的偿付特征基本一致，地方政府通过发行专项治理债，较好地解决了湘江流域重金属污染治理的资金缺口问题。
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专项债募资占比约五成，社会效益、经济效益突出。湘江流域治理的驱动力主要是社会效益和经济效益。湘江流域因“镉大米”事件而备受关注，重金属污染对流域的农业影响巨大，改善土壤环境本身就有很大的社会效益。另外，根据各专项债募集说明书，大部分有较好的预期收益、偿付保障，债券的偿付来源主要是土地流转价值、政府回购等，预期收益可观。以13 振湘治理债为例，募投项目修复完成或达产后，预期能产生44.4 亿元的土地经济效益和每年1.2 亿元的利润，在还本付息后，仍有较好的收益。我们认为，重金属污染地区采用中央专项资金与治理专项债结合的方式募集资金具有一定的可借鉴性，修复治理后产生的土地经济效益一般可覆盖专项债的本息。
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原标题：“十三五”目标下土壤修复盈利模式探讨——土壤修复系列深度报告（二）
