上世纪发生的全球八大环境公害事件，有4次发生在日本。这促使日本痛定思痛，立足本国实际，不断完善资源环境政策体系，注重经济效率和多目标协同，在解决环境问题、推动低碳发展方面取得了较显著成效。日本的实践对我国低碳发展具有较好的借鉴价值。
日本是低碳发展战略启动较早的国家，长期坚持节能和资源综合利用优先战略，特别注重气候变化政策与产业、循环经济、环境政策的协调，注重中央和地方的责任划分与协同。
日本高效率的低碳发展源于其极为精细化的管理和分阶段渐进式的政策，以及较高投入和市场创新。借鉴日本的经验，我国应推动实行更为精细化的城市低碳管理，调动大众参与低碳发展的积极性，创造性地利用低碳新思维推动市场化改革。
日本应对气候变化及低碳发展政策进展
1低碳发展战略启动较早，但福岛核事故后能源战略和气候政策面临重置
作为世界主要发达国家和《京都议定书》诞生地，日本的低碳发展战略启动较早。早在1998年，日本就颁布了《全球气候变暖对策促进法》，2007年开始推行碳税，2008年实施了《实现低碳社会行动计划》，2009年提出到2020年温室气体排放总量比1990年减少25%的目标。2011年福岛核事故的发生，使日本能源战略和气候政策出现重大转变，日本政府明确提出将减少对核能的依赖，强调由核能、可再生能源和化石燃料组成的能源组合是日本能源需求最可靠和稳定的来源。核电站的关闭短期内增加了天然气、石油和煤炭等化石能源消费，加之受经济周期波动影响，一定程度上影响了日本减排目标的实施。2009年以来，日本温室气体排放出现缓慢上升。2013年日本温室气体排放量为14.8亿吨二氧化碳当量，比2012年、2005年和1990年分别增加了1.2%、0.8%和10.8%，排放量基本与2007年排放峰值持平。
为适应去核后温室气体排放新形势，日本在2013年华沙会议前调整了其温室气体减排目标，修正后的2020年目标是在2005年基础上减排3.8%(相当于比1990年增加排放3%左右)，而此前日本承诺的2020年温室气体排放量减排目标是比1990年减少25%。根据日本2015年提交的“国家自主决定贡献”方案，其2030年温室气体减排目标是比2013年减排26%(相当于比1990年减少排放18%左右)。
图1 日本二氧化碳排放变化趋势
同时，去核政策实施后，日本加快出台相关替代政策，提升可再生能源发展的战略地位，2012年正式实施的全球变暖对策税(新碳税)和购电法政策，即是其推动可再生能源发展的重要政策调整。但总体而言，日本尚未形成以可再生能源加快替代化石能源的战略决心和路线图，重启核电仍是其能源和气候变化政策的重要选择之一。
图2 2014年日本一次能源消费结构
2坚持节能和资源综合利用优先战略，注重发挥气候变化与产业、循环经济、环境政策的协同效应
日本是经济大国，同时是资源小国，经济社会发展所需能源资源几乎全部需要进口。因此，在经济发展政策制定过程中，非常注重节约、高效和多目标协同。日本环境省和经济产业贸易省对能源资源和气候环境政策制定发挥着主导作用，相关部门参与政策制定和实施，特别注重使低碳社会建设和循环经济、环境保护以及产业发展相互促进，实现各项政策目标协调、措施协力、效果协同，对能源资源利用“精打细算”、“吃干榨净”，实现效益最大化、排放最小化。日本节能和循环经济政策成效显著，仅夏季办公室空调温度设定为28摄氏度一项政策，每个夏季可节省155万桶石油。日本汽车产业以低油耗、低排放技术著称，有很强的国际竞争力。《建筑循环利用法》要求房屋改建要循环利用所有建筑材料，催生了世界上最先进的混凝土再利用技术，既节省资源也大幅降低了碳排放。
近20年来，尽管日本经济增长缓慢，但单位产出的能耗水平、资源综合利用效率和碳生产率仍得到较大提升，并基本实现了能源消费、电力消费与经济增长脱钩。2004年，日本出现能源消费总量和人均峰值(4.1吨标油/人)，2007年出现电力消费总量和人均峰值(8809度电/人)，2013年日本单位GDP能耗和碳排放仅为中国的1/7。在《联合国气候变化框架公约》24个附件Ⅱ国家中，日本虽属达到碳排放峰值时间较晚的国家，但人均碳排放峰值水平低于10吨(9.7吨/人)，远低于美国的22吨/人，也低于德国的14吨/人和英国的11吨/人。
3注重中央和地方政府责任划分与协调，着力推动形成全社会广泛参与的行动机制
日本虽然是单一制国家，但实行地方自治。在气候变化管理事务上，地方政府或者地方公共团体作为独立法人与中央政府保持相对独立。《环境基本法》和《全球气候变暖对策促进法》规定，国家制订政策目标以及具有指导性的计划，地方政府(都道府县、市村町)按照国家计划制订本地区的具体措施和执行方案，且地方具有较大的灵活性。
日本环境省是气候变化政策的主管部门，主要负责政策、法规、计划的制定和监督执行，组织协调管理工作，指导和推动地方政府环境保护工作，并按照经济区划和职能需要，设置地方环境事务所作为驻地方派出机构，负责中央事务的具体落实。环境省派出机构与地方政府环保部门互不隶属、各司其职。
地方政府对本地具体环境事务具有较大管理自主权，可制定本区域环境法规。中央和地方政府用于应对气候变化的财政支出分置列支，中央相关财政支出由财务省管理，地方有关财政支出则是由总务省管理，在总务省下面还设置了中央与地方纠纷处置委员会，专门负责调解地方政府与中央部门之间的纠纷。
日本政府认为，低碳社会的最终实现需要争取到国民对社会系统改造方向的最广泛理解、支持和参与。日本低碳社会行动计划指出，全球变暖是人类活动和消费行为所导致，因此，人人都应是低碳化的参与者。除在家电、汽车、住房、办公大楼等领域开展节能“领跑者计划”外，日本率先在消费领域实施了“碳足迹”制度，让消费者看得见商品、食品中的温室气体排放量，实现产品全生命周期碳排放的可视化，为消费者选择低碳产品和服务提供依据，以此促进低碳社会建设。日本还推行“环保积分制”，对购买符合标准产品的消费者返还环保积分，所获积分可用于兑换消费券，通过引导日常消费行为，改变社会主流意识，提升低碳经济的社会影响力。近期一项调查显示，有90.1%的日本人认为应实现低碳社会，说明建设低碳社会的政策日益深入人心。
日本建设低碳社会的经验
1极其注重能源资源使用和回收的精细化管理
日本在能源资源节约和循环利用方面进行了极为细致的分类管理，强调从源头上减少碳排放。日本的循环经济和静脉产业发展水平是全球领先的，其工业和家庭废弃物分类极为细致，从可资源化垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、大型垃圾等大类出发又逐步细分，如塑料制品分为包装膜/袋类、瓶盖类、托盘类、杯盒类、瓶管类等，并对丢弃的时间和地点、污渍去除、包装袋样式都做了极为细致的规定，丢弃一个瓶子需要清洗后将瓶盖、瓶身和标签放置在3个不同的垃圾箱内，规定某类垃圾只能在早上7时之前收集，决不允许在前一天晚上就丢弃或7点以后再拿出。
同样的思维也出现在新碳税机制上，不同品种的煤炭、原油和成品油的税率是不同的。
这种极为细致甚至琐碎的规定造就了日本高水平的低碳管理。按照东京财团的研究评估，日本资源和能源节约对碳减排的贡献高于80%。
除了把减排主要着力点放在排放量占40%的大企业外，日本同样注重用精细化的管理解决占排放量60%的小企业和家庭排放问题，并通过规范公众行为达到最大化减排的目的，可以说是走了一条节能减碳的“群众路线”。
此外，日本注重通过强化市场竞争，提高资源配置效率，仅东京23区的废弃物处理企业就超过1100家，可以有效实现分散垃圾分散处置，降低处置成本，提高资源回收利用率。
2以分阶段、渐进式策略提升资源环境政策的社会接受度
日本低碳发展并未采取激进减排手段，其政策实施往往留给市场和企业一定的调适和学习时间，使经济低碳转型更为平稳，产业竞争力不受大的影响。
以东京都碳市场建设为例，在“环境自愿行动计划”、“日本京都目标实现计划”等相关计划影响下，2002年即着手启动，并实施了碳排放强制报告和自愿减排制度，让企业熟悉和练习有关规则，不新增过多成本。2005年东京都政府对原计划进行修正，进一步对企业排放进行评估和排名，并向社会公布。2008年，通过大量调查协商工作，特别是对利益相关者的协商、公共意见的咨询协商，才由议会通过相关决议，结束带有自愿性质的试点阶段进入强制运行阶段。2010年开始全面执行碳交易计划，前期阶段仅覆盖大的企业组织，到2010年后逐渐将中小排放单位纳入。目前，其第一履约期(2010至2014年)已完成，全市碳排放总量下降约6%。从地区生产总值和写字楼办公面积等数据看，该机制并未对东京都经济发展产生显著负面影响。
日本新碳税的实施也将采取阶梯式税率，分3个阶段实行，时间跨度从2012年到2016年。渐进式的政策给了日本实施精细化管理的时间，并让受控主体有更长的时间进行战略调整和技术布局。
3以大规模的政府投入和市场融资作为支撑
日本国土面积仅为中国的1/4，人口不及中国的1/10，但其国家环境部门资金预算和人员编制约为中国的10倍，地方环境部门人员编制则为中国的2倍左右。日本的国家低碳环境类投资占国内生产总值的比重约为7%～8.5%，约是中国的5倍，环境支出在部门支出中占比居第一位，应对气候变化支出在环境支出中占比居第一位。
除投入规模巨大外，政府的财政补贴措施也非常精细化，如在垃圾发电项目中，塑料等化石燃料制品和一般垃圾的上网电价仅为每度电9日元，但生物质发电的上网电价则高达每度电15日元。
除财政投入外，日本善于利用社会资本，创新融资模式。如大阪的光之森太阳能发电项目，首先由市政府免费提供垃圾填埋场作为建设用地，公开征集设计方案，确立方案后再向企业招标进行建设，10MW的光伏项目参股企业多达11家，有效调动了各方积极性，降低了融资成本。
4低碳发展政策根植于民众强烈的环保意识
日本高效率的低碳发展与其社会文化有着极为密切的关系。以废弃物处理为例，地方政府管理具有很大的灵活性，并不是所有的地方都实行垃圾收费处理，很多地区是由政府财政补贴，但企业和家庭仍严格遵守垃圾精细分类丢弃的操作方法，浪费资源和乱扔垃圾不仅被认为是违法行为，也会受到邻里的鄙夷和排斥。
日本在规则设计上使得丢垃圾这件事情非常麻烦，促使消费者倾向于尽可能少地产生垃圾。同时，对家电等产品实行生产者责任延伸制度(EPR)，厂家既负责生产、销售，还要负责回收，所以在最初的产品设计上就要便于回收，要可资源化并实现低成本。
日本的环保宣传十分普及，随处可见低碳宣传招贴和指导手册，非常详细且实用。如朝日啤酒罐上就印有低碳标签，消费者每消费一罐啤酒，酒厂就要拿出1日元用于低碳社会教育;小学生都把随手关灯、规范丢弃垃圾当成美德，反过来监督家长。
对我国的启示
我国已发布中国应对气候变化国家自主贡献文件，确定在2030年左右达到二氧化碳排放峰值目标，这标志着我国应对气候变化战略实施进入了新阶段。2009年确立的碳强度下降目标，强调的是高增长背景下资源效率的提升，2014年确立的碳排放峰值目标，强调的是在发展和环境矛盾凸显情况下经济转型升级的要求。“十三五”时期是我国推进低碳转型，实现“两个百年”目标的重要节点，应从更广范围和更深程度谋篇布局低碳发展战略。
1立足我国国情和实际，探索低碳发展新思维和新模式
30多年来，伴随着经济的快速发展，我国经历了规模空前的工业化和城镇化过程，也成为温室气体排放总量和增量最大的国家，低碳发展的国内外压力日增。当前，我国经济社会发展进入新常态，发展阶段转换、发展方式转型与发展速度调整“三重奏”，增大了我国宏观调控和经济平稳持续发展的难度，也对我国发展战略协进统合提出了更高要求。
在新常态下，只要能够实现有质量和效益的发展，经济增速略高或略低不是问题的关键，7%左右的中高速增长更有利于实现以人为本的可持续发展。更重要的，应将低碳发展作为新时期推动经济发展转型的重要抓手和战略选择，努力探索具有中国特色的绿色低碳发展道路，将低碳发展战略与新型工业化、新型城镇化、信息化、主体功能区等战略深度融合，实现战略互补和政策共济。同时，鼓励各地积极探索符合本地特色的绿色低碳发展模式。
2立足发展阶段变化，更加注重低碳发展政策和机制设计的精细化
低碳发展与工业化、城镇化进程密切相关。与发达国家完成工业化、城镇化进程后推进低碳发展战略不同，我国是在工业化、城镇化尚未完成的条件下推进低碳发展的。因此，低碳发展政策设计要兼顾经济发展、改善民生、保护环境、应对气候变化等各个方面，政策弹性要求更大，更需要进行多层调试和精细化设计。同时，随着我国工业化进入中后期，碳排放的主要来源中，工业排将逐步放缓并达峰，建筑、交通等城镇化领域排放将持续增长。
低碳发展路线图设计应充分考虑这一阶段性变化，以更为精细化的产业政策、区域政策、环境政策、投融资政策增强政策弹性和针对性。特别是在城镇化进程中，要切实改变粗放的城镇化和城市管理模式，将低碳发展理念贯穿到城市规划、建设、运营、管理和居民生活全过程，加快建设低碳产业园区和低碳社区，实施更为精细化的城市管理，更好地应对城镇化和气候变化挑战。
3立足低碳发展的广泛性，着力构建全社会有效参与的治理机制
低碳发展涉及经济社会发展的各个层面和各个领域，政府发挥作用的领域，主要在战略、规划、法规、标准、激励约束政策等方面，企业、事业单位、民间组织、社会公众的参与不仅不可或缺，也是政府政策的具体实施者和着力点。构建低碳发展的长效机制，必须调动社会各方面的积极性，走低碳发展的“群众路线”，解决好低碳发展政府主导、市场主体和公众参与三者之间的关系，在企业、学校、社区、公共机构等各层面构建起社会各界广泛参与低碳发展的微观基础。
4立足区域发展一体化，推动构建“亚洲气候变化命运共同体”
气候变化对亚洲而言，是区域面临的共同挑战。积极应对气候变化，是构建“亚洲命运共同体”的重要内容。一方面，要加强亚洲各国气候变化问题的合作研究，建立共同防御气候灾害的应急响应机制，提高防灾减灾能力。另一方面，要着眼于亚洲各国经济一体化不断加深的现实，在亚洲各国经济深度分工合作传统的基础上，建设亚洲低碳发展共同体。通过区域内发达国家向发展中国家提供资金和技术转让，实现区域协同、互利共赢，以最小化成本实现最大化减排，为全球应对气候变化作出更大贡献，使积极应对气候变化成为我国践行构建“亚洲命运共同体”的实际行动。
原标题：日本：建设低碳社会的经验启示
