城市生活废弃物处理设施市场化运营监管问题的分析和思考

摘要：本篇针对城市生活废弃物处理项目市场化运营监管过程中的几个重要问题进行了分析和探讨，旨在说明运营监管的关键要素和重要方法，从监管角度进行制度设计，确保市场化运营的废弃物处理设施保持良性运转状态，生产出更多更好的社会公共产品。

城市生活废弃物市场化运营模式是目前环卫设施运营所采取的主流模式，是环卫体制改革的必然结果。该模式通过市场的资源配置功能，充分调动社会资金，利用先进技术和管理理念，使得环卫设施运营更加高效，为社会提供更多、更好的公共卫生服务。

但市场化的社会资源不仅仅具备很强的竞争性和高效性，同时其还具备资本最本质的特征，即逐利性，如果摈弃有效地监督和约束而任其发展，最终我们面对的可能是比改革前低效更加糟糕的境遇，社会资源为了实现利益的最大化，而肆意地降低成本，提供劣质的公共产品和社会服务。因此，有效的监管也就成为了环卫设施市场化运营过程中不可或缺的必要组成部分。

针对环卫设施的规模、特点选择合适的社会市场资源是一个严肃认真细致的过程，同样的，如何确保环卫设施在和社会资源结合后正常高效率的运营，从而给大家提供有效的高质量的社会卫生公共产品，也是一个非常值得探究的问题。下面，笔者就结合自身在环卫社会市场化运营监管工作的实践，探讨一下运营监管过程中需要把握的几个方面：

一、全面的信息收集和整理

市场交易过程中，存在一个信息不对称的问题，由于交易双方对信息的了解不均衡，掌握较多信息的一方在交易中处于有利的位置，可以获取更多的利益，较少的一方利益自然受到侵害。因此，全面的掌握好设施运营过程中的各种必要的信息，也就成为了实施有效监管的前提条件。

信息的收集是多方面的。应该包括影响设施处理结果和合同标的要求的所有信息。以渗滤液处理站为例，从工艺角度来看，包括终端排放物的定期化学检验结果数值，各个处理环节的检测数值。比如，厌氧处理池，物理浓缩池，曝气池，生化处理池;添加药物的使用量，各个辅料的使用以及出勤的用工数量，等等;从设备角度来看，包括设备的运转时间，故障的排除率，配件更换，正常的保养维护周期等等;此外还掌握被处理污染物的相关信息，包括生物化学需氧量、氨氮、总磷等一些化学指标。

信息的来源也应该是多渠道的，可以通过现场的巡视和观察以及视频监控的影像，了解处理现场的用工情况，设备使用和保养维护情况;通过现场取样化验，了解各个工艺环节的处理效果;可以通过调阅运营方的工作台账，具体的了解药剂的使用量、用电量等方面的详细信息。

最后还要结合运营的结果和合同标准要求对信息进行整理，形成文字，清晰描述期间设施运营的效果，以及运营过程的重要环节，明确运营行为是否严格依照工艺和合同约定进行，是否具备规范性。

全面充分的信息掌握，为运营行为的准确评价，以及双方责任义务的厘清、不规范行为的纠正等提供有了有力的依据。

二、建立有效的评价体系和评价制度

评价体系是以合同的标准要求和处理结果为目的的全面系统的文件集，详细地描述了具体的环节、内容以及各种标的要求的标准规范。评价体系的建立实质是对市场化运营进行纠偏，充分体现了目标的要求，规范了运营的行为。评价体系建立的成功与否，直接影响监管者对被监管者的约束力，关系到监管的成败。

首先，评价体系的语言应该明确、具体，表述清楚。明确说明什么时候应该做什么，不能做什么，应该怎么做，做到什么程度。这样说明的目的使得市场运营商没有任何含糊的空间，只能严格依照要求规范操作。

其次，评价体系的设定有主次分明，有所侧重。对于处理的结果以及影响结果的重要环节、主要流程，要通过设定行为规范和技术指标重点加以评定，以充分体现监管目的。

再次，评价体系的设定要具备可操作性。可操作性是评价体系指标设计的灵魂，没有操作性的设计是没有意义的。笔者根据以往的经验，很多合同文件语言含糊，表述笼统，不明确，不细致，难以作为实际操作的依据，给运营监管带来了很大的障碍。以惩罚措施和额度的设定为例，有合同如下所述“乙方不按照要求进行规范运营，将给予五万元的罚款”。五万元是一个不小的数目，罚款五万元也是一个很大的惩罚。“不按照要求进行规范运营”是很模糊的说法，可大可小，通常在实际运行中也就是一个小违规，虽然有必要进行适当处罚监管纠偏，但一下子罚款五万，也太矫枉过正了。真要是照此执行，运营方也要讨个说法，方方面面动静太大，实际也难以执行下去;因此通常的做法也就简单敷衍了事。如此这样的次数多了，运管双方也就麻木了，带来的问题可能越来越大，从量变到质变，积重难返，最终难以实现纠偏的效果。相反，我们可以将违规惩罚表述更加细致明确一些，比如，车间卫生没做好，罚款500 元，台账没有按时按要求填写，罚款500 元，真要出现什么安全大事，根据情节严重情况，分别罚款几千元到几万元不等。这样大错大罚，小错小罚，明确具体，有章可循，便于操作，能及时起到纠偏的作用。

另外，要强调结果更要强调过程。合乎标准的结果，始终是我们监管的目的所在，但一味盲目地追求结果不注重过程的监控，也是错误的。忽略过程不计，运营商可以采取各种办法使我们看到好的结果，但实际上，我们往往容易被运营商所提供的结果所欺骗。完全规范的过程，不一定形成一个合乎规范的结果，这是由于事物的多面性和不可预知性决定的，只要运营具备这样的状态基本上就可以合格通过了。监管的过程，必须对运营的过程进行全方位的监控，只有这样才能确保市场化运营不至于跑偏，始终稳稳地在我们规定的轨道上运行。

最后，评价体系的监管作用是以评价制度的建立和实施为保障的。首先要有相对固定的严格的流程，包括现场人员的认定，各种处理检测数据的支持，以及评价团队的综合裁定，包括评价组织的规模和评价会议的周期性等。其次，评价团队的组织，要具有一定灵活性和权威性。要建立一个评价成员库，根据评价的规模要求，随机抽调人员参加，重要的是，所有库中成员必须具有良好的信任记录和专业素质，所有成员必须有资格、有能力对所评价的结果承担责任。

三、对监管者的监管

对于监管制度的设计总是基于一个重要的假设，即监管者完全从公众的利益出发的，没有私心，尽职尽责，这其实是一种理想化的状态，是制度的缺陷。

实际上，监管者也是理性的经济人，也有自己的私利，也会最求自身利益的最大化。他们可以利用手中的监督权利，对监管者故意拖延，找茬，或者干脆放弃监管，和被监管者融于一体，进行权利寻租，从而获取正常收入外的报酬，为自己争取更多的利益。当然，这些利益的换取，是以牺牲秩序和公众的利益为代价的，因此对监管者进行监管也就是监管制度设计必须考虑的因素了。

对监管者实施监管，首先要强调流程的设计和执行上，明确在规定的时间内，按照规定的方法，做固定的事情，过程必须公开透明，有案可查，完全置于大家的监督之下。

其次，按照权责统一的原则，明确组织的分工。监管是组织行为，存在着成员的分工和配合，成员要有明确的权利和职责。但权利和职责的分配必须遵循权责利相统一的原则。一般来说，组成监管的成员包括分管领导、监管科长和各监管成员。

在监管实践中，我们通常会遇到“高层有权无责，中层有责无权，底层无责无权”的状况。高层的位置决定了高层对监管现场的情况不是非常了解，而中层是监管现场的领导者，是现场的主要责任人，实际承担了所有的责任和义务，但却掌握着和其责任完全不成比例的很小的权利，这点权利根本无法满足其履行职责的需要，同时还得不到底层的支持，因为他们无权同时也无责。这种状况最终必然导致监管的失效，流于形式，因此如何对成员进行分工并确保权责的协调，成为监管组织能否有效发挥作用的一个重要条件。

此外，还要考虑利益的设计。为避免监管权力的寻租，严厉的惩罚措施是必要的，必须从纪律、晋升、福利等各个方面对监管的履责进行设计，对监管者进行威慑，提高权利寻租的成本和风险，让其不敢轻易“伸手”;其次，还要进行奖励的设计，认真履责者要进行客观的奖励，包括年终评优，经济奖励以及优先晋升等等，让其认真履责所带来的利益也是非常丰厚的，从而不愿“伸手”。

四、结论

城市生活废弃物处理设施市场化运营的有效监管，必须以全面的信息掌握和分析，完备的评价体系以及对监管本身的督查制度设计执行为条件，否则，监管最终只会成为摆设，流于形式。

原标题：城市生活废弃物处理设施市场化运营监管问题的分析和思考