【借鉴】美国:依法严管“棕地”开发再利用

对留有污染物的“棕地”再利用是城市可持续发展的重要体现之一。这些棕色地块很多都位于大都市的中心区,是工业留给城市的“负面遗产”。目前,世界上的许多国家均制定了相应的“棕地”再利用法律法规,建立了“棕地”清理标准和评估监测体系,对“棕地”进行审慎而稳妥的再利用。

□名词解释“棕地”

“棕地”,又被称为“棕色地块”,是指因含有或可能含有危害性物质、污染物而使得在再开发或再利用前需先行进行一些必要处理的不动产。从用地性质上看,“棕地”以工业用地居多,可以是废弃的,也可以是还在利用中的旧工业区。“棕地”与其他用地的主要区别是其存在一定程度的污染或环境问题。

据美国环保署网站数据,美国共有“棕地”45万多块,联邦和地方共已清理“棕地”约13万块,恢复可再使用土地面积达100多万英亩。为有效展开“棕地”治理及开发再利用,经过几十年的探索,美国陆续出台了《环境应对、赔偿和责任综合法》(又被称为《超级基金法》)、《超级基金修订和再授权法》、《小企业责任减免与“棕地”复兴法》等多部法规,严格依法用地,对“棕地”治理开发为美国创造了近20万个新的就业机会。

拉夫运河事件拉响警报

“棕地”的概念早在1980年美国《环境应对、赔偿和责任综合法》中就已经被提出。根据该法的规定,“棕地”是指某些不动产,这些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。三十多年来,棕色地块的清洁、利用和再开发问题越来越受到美国联邦以及各层级地方政府、企业和民间非营利组织的关注。

而要说起美国的土地污染治理及再利用,“拉夫运河事件”是一个绕不过去的话题。它不仅引起了美国民众对“棕地”危害性的强烈关注,也敲响了美国土地污染严重性的警钟。

位于纽约州的拉夫运河,曾是在19世纪末为开发尼亚加拉河水电而挖成的一条疏导河,后因项目搁置而废弃、干涸。1942年,胡克化学公司将之买下,作为倾倒工业废弃物的场所。在随后的11年中,该公司共向这条运河倾倒了2万多吨含有二恶英和苯等致癌物质的工业垃圾。

从上世纪70年代开始,当地居民就不断出现各种疾病征兆,孕妇流产、婴儿畸形、癌症、癫痫等时有发生。调查最终将罪魁祸首指向填埋在地下的工业垃圾。由于天长日久,这些化学废弃物开始腐蚀容器,逐渐渗入土壤。在20世纪70年代末期几场暴雨的冲刷后,有毒气体开始释放出地面。

拉夫运河并非是美国唯一的一块受污染的土地。“拉夫运河事件”后的调查显示,全美有成千上万个类似的工业垃圾填埋场。这些填埋场就如一颗颗定时炸弹,随时有可能发生泄漏,给公众健康和生态安全造成严重威胁。

完善法律明确修复责任

“拉夫运河事件”成为美国治理“棕地”的一个里程碑。在强大的社会舆论压力下,美国国会终于在1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》,设立“棕地”管理与修复基金,即“超级基金”,该法案也因此被称为《超级基金法》。这也使美国成为较早通过法律手段开展土地污染治理的国家之一。

《超级基金法》被认为是美国最为全面的规范污染场地修复的法律,主要针对历史遗留下来的污染场地,特别是工业危废填埋场、露天化工废物倾倒场地和回收利用拆解场地。法案对基金使用范围、污染行为法律责任人、超级基金的运作方式等都作了明确具体的规定。“超级基金”早先来自向石油、化工等产业的征税和从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款等,目前则主要来源于美国政府的常规拨款。

该法的一个突出特点就是污染行为的连带责任和溯及既往。根据法律,美国联邦政府可以向任何一个能够找到的污染责任人追索全部治理费用。而且,这种责任事实上是一种“无限责任”,即如果有关责任方无力负担污染清理和损害赔偿费用,则任何对其控股或参股的组织和个人均可成为追责对象。

法案规定,“有关责任方”不只是指危险物质排放(或将要排放)时的场地业主或使用人以及有害物质的排放者,也包括该场地现在的业主或使用人。只有在发生不可抗力、战争或行动、第三方的作为以及不作为以及以上三种原因混合的情况下,上述责任主体才不用承担治理费用,而由“超级基金”支付。

《超级基金法》授予美国环保署“绝对”权力,负责管理全美的“棕地”治理。根据法案,环保署拥有无限期的追溯权,且无须花过多精力去认定污染责任,就可以向多个污染责任方中的任何一方提出全额赔偿要求,然后由该责任方通过法律程序自己去向其他潜在责任方追讨治理费用。

在污染责任不清的情况下,“超级基金”可先垫付场地治理费用,再由环保署向责任者追讨,这种污染治理优先的体系大大提高了系统运行效率。

1986年,美国国会又通过了《超级基金修订和再授权法》,对《超级基金法》做出了重要补充。修改后的《超级基金法》强调修复“棕地”以永久性治理措施为主的原则,加强了州政府的作用,扩大了公众参与的成分,还将信托基金额增加到85亿美元。

此外,美国于2002年1月通过的《小企业责任减免与“棕地”复兴法》,对《超级基金法》再次进行了修订。2005年8月,美国国会规定,可以向合格的“预期诚信购买者”提供“棕地”贷款,并建立了“棕地贷款基金”,向治理“棕地”的公私团体提供贷款。

多年依法用地成效显著

虽然《超级基金法》一直因其严格、连带和溯及既往的规定而受到争议,但其功效也非常显著。《超级基金法》实施30多年来,总投入已超过650亿美元。根据美国环保署网站,美国共有“棕地”45万多块,联邦和各地已清理“棕地”约13万块,恢复可再使用土地面积达100多万英亩。截至2012年7月,美国共有1664个污染场地列入国家优先名录,其中360个污染场地已清理完毕,1304个污染场地仍留在国家优先名录内。

同时,“棕地”治理还为美国创造了新的就业机会,并催生了一系列相关的环境管理政策。据统计,通过“棕地”开发创造的就业岗位已超过16万个。在严厉的连带环境责任制度下,一些新的环境管理政策,如“绿色信贷政策”、“环境责任保险政策”等不断涌现,对美国的环保、企业生产和发展都产生了深远的影响。

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