【深度】企业污染？政府失职？土壤污染遭遇问责无“据”

这次常州“毒地”风波背后，凸显了全国目前土壤污染遭遇问责无“据”的尴尬现状。

“土壤修复目前没有统一的规章制度，怎么修复，修复到什么程度，都没有作详细规定。”南京大学环境学院副教授顾雪元介绍，土壤污染具有隐蔽性，不像空气污染水污染那样会给人直观的感受，比如水变黄了，空气变污浊了，还有《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规，环保部门可以依法对违法排放废气、废水等行为进行追究。

据顾雪元介绍，目前，国内还没有关于土壤污染修复和赔偿的专门性法律法规，对企业的约束力不够、对责任者的震慑也不强。

土壤危机亟须立法

近年来，我国土壤污染的形势相当严峻，土壤深度退化、酸化、盐渍化，砷、汞、铅、镉等重金属污染等问题逐年加剧，农药等有机污染物残留严重，耕地土壤环境质量堪忧。

环保部2014年4月公布的《全国土壤污染状况调查报告》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。全国土壤总的超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

相较于“雾霾天”“污染水”，土壤污染呈现隐秘、周期长、不可逆等特点，而且治理成本非常高。防治土壤污染不可能做一时之功，必须花费大力气，付出大代价。

据中科院生态环境研究中心副研究员黄锦楼介绍，国内土壤修复起步较晚，企业对土壤修复的意识直到2004年以后才逐步被重视，各地关于土壤修复的规范也各不相同。

顾雪元说，虽然政府虽然出台了很多指导性意见，但具体操作起来很困难。也有一些标准比如《土壤环境质量标准》，但一些企业会选择绕过这些标准，“企业违法成本也很低，全靠企业自觉是很难的”。

从事风险管理20多年的南京大学教授毕军曾向媒体呼吁设立《污染责任与损害赔偿法》。他说，目前的环保法律在责任追究方面不到位、缺乏具体操作的条款，“有了这部法律，类似工厂搬迁后的污染场地损害可以追溯责任”。

土壤保护立法难在哪里

日前，全国人大环资委副主任委员袁驷对媒体透露，《土壤污染防治法》建议稿初步拟于今年年内在全国人大环资委内部进行两次初审，明年将正式提请全国人大常委会，并完成审议。

同时备受关注的还有“土十条”(即《土壤环境保护和污染治理行动计划》)。2013年5月，环保部牵头，多个部门共同起草“土十条”，但至今无果。今年两会上，环保部部长陈吉宁接受媒体采访时表示，两年多以来，环保部已修改50多稿，3次征求各省(区、市)和地方的意见，5次征求中央和国务院有关部门的意见，截至目前，文本已基本成熟，下一步按照程序报批后就可以实施。

陈吉宁解释，因为土壤问题涉及复杂的技术、科学方面的问题，界定起来非常困难，“而且关于土壤污染防治，此前也没有一部法律法规”。

土壤保护立法在操作中遇到了资金短缺和立法标准欠缺等困难。

武汉大学宪法学与行政法学副教授徐晨说，很多污染企业处在亏损或破产状态，根据“谁污染谁治理”的原则，企业作为责任主体，本身没有资金去治理，如果让政府去出钱治理，同样也面临着资金短缺的困难。“因为现在的污染太严重了，政府不可能把所有的钱都拿出来治污。”徐晨说。

在立法标准的制定上也存在技术问题。

“很多污染是隐性的，检测时要挖多深很难确定。而检测要消耗很多人力物力，这个钱由谁来出也是个问题。”徐晨说，一些地方政府为了追求GDP，对地方企业采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，包庇、纵容能够创收的污染企业。

法律缺失背后的政府责任

在目前没有立法的状态下，预防重大污染问题，政府有哪些职责?

徐晨介绍，政府部门的职责主要在于审批环节上。一是环保部门对企业出示的环保测评的把关，二是建设部门对建房许可中安全标准的审批，包括建房时是否涉及污染问题。

“这里有个问题是，一旦出了问题，如果走司法途径，审批这方面的过失很难举证。”徐晨说，类似常州“毒地”风波发生后，政府通常扮演“协调官”的角色，即在学生及家长、学校、化工企业间就赔偿等问题作协调。但政府在审批环节上的责任，可能会因为证据不足而无法确定。

“现在更重要的问题不是立法，而是执法。”北京大学法学院教授王磊认为，“教育法、建筑法中都有对学校校舍周边环境进行安全评估的要求，政府负有监管、监督、测量的责任。”

王磊说，在预防层面上，政府应当作好规划，明确类似化工厂周围多少米范围内禁止建造公共场所。在问题的处理上，政府有责任要求化工厂减少污染、提高环保的标准，从环保的设备、资金、技术等方面，免除对周围学生身体的伤害。

至于标准定得多高，王磊说，还是要以科学为标准，政府应当及时公开信息数据。

“我们平时只注重收取排污费等费用，似乎收了费，就可以不管污染造成的损失。”王磊说，除了缴排污费，企业如果对周围居民造成身心健康的侵害，还应当负民事责任，进行民事赔偿，严重的还要负刑事责任。

“问题暴露出来也是好事，可以起到反面促进作用。”顾雪元希望这次事件可以倒逼相关部门和企业去承担更多责任，并推动相关立法工作取得进展。

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