【系列】环卫市场化运作的苏州实践

导读笔者以苏州市环卫市场化运作情况为例，对苏州市环卫管理体系中市场化管理模式的一些尝试和探索进行阐述和分析，为国内其他城市环卫市场化的管理工作提供参考。

近年来，苏州市容环卫行业作为打造“美丽苏州”的重要抓手，围绕市委市政府提出的“率先基本实现现代化”总目标和“打造最干净最整洁城市”工作要求，进一步树立“城市清洁保姆”品牌，抢抓生态文明建设发展机遇，在环卫行业整体发展中，形成了“多元化垃圾终端处置体系，机械化环卫清扫保洁体系，信息化环卫监督管理体系和市场化环卫运作体系”的良好、全面发展格局。笔者以苏州市环卫市场化运作情况为例，对苏州市环卫管理体系中市场化管理模式的一些尝试和探索进行阐述和分析，为国内其他城市环卫市场化的管理工作提供参考。

一、强抓发展机遇，苏州环卫整体实现“四化”发展

苏州是举世闻名的历史文化名城与风景旅游城市，也是一座在改革开放大潮中崛起的经济大市。改革开放以来，苏州先后抓住了农村改革、乡镇企业发展、浦东开发开放等重大的历史机遇，推动经济社会持续、快速、健康的发展，2013年全市地区生产总值达到1.32万亿，地方财政收入达到1331亿元，外贸进出口总额3093亿美元，世界500强企业已有146家落户苏州。在发展经济的同时，市委市政府更加注重产业结构调整、生态文明建设与循环经济发展，获得了包括国家卫生城市、国家环境保护模范城市、中国魅力城市、国际花园城市、李光耀世界城市奖等在内的诸多奖项，并被评为大陆投资环境最佳城市之一和全球九大新兴科技城市之一。近年来，苏州市容环卫行业作为打造“美丽苏州”的重要抓手，围绕市委市政府提出的“率先基本实现现代化”总目标和“打造最干净最整洁城市”工作要求，进一步树立“城市清洁保姆”品牌，抢抓生态文明建设发展机遇，在环卫行业整体发展中，形成了“多元化垃圾终端处置体系，机械化环卫清扫保洁体系，信息化环卫监督管理体系和市场化环卫运作体系”的良好、全面发展格局。

二、把牢发展态势，苏州环卫市场化覆盖“四大”版块

近年来，苏州各项社会事业全面发展，带来了建成区版块的拓展、人口规模的扩大与人居环境要求的提升。苏州审时度势，把牢社会发展脉动、吃准环卫发展要求，通过“摸着石头过河”的精神持续努力，在“生活垃圾终端处置、餐厨垃圾终端处置、建筑垃圾终端处置、环卫保洁作业”市场化方面走出了一条适合苏州环卫事业发展的道路。

1.以BOT合作模式，“首试”苏州生活垃圾焚烧处置版块。

2004年，面临每年逐步增长的生活垃圾“围城”问题，苏州市政府与光大国际就生活垃圾焚烧发电项目，以“政府出地与承担补贴，企业建设营运与移交”的BOT模式进行合作。2006年首期建成投运后，在“稳定的垃圾供给、稳定的政府补贴、稳定的电源销售、稳定的营运环境”条件下，光大公司完成当年市区全部原生生活垃圾40%的消纳目标，企业在看到发展前景的前提下，于2009年、2013年相继投建并运营了二期、三期。目前日处置规模达到4200吨，各项生产排放指标均达到欧盟先进标准，并被国家住建部确定为首批AAA级生活垃圾焚烧发电厂，2013年有效处置全市生活垃圾总量的90%，基本实现“原生生活垃圾全量焚烧”目标。苏州通过第一次环卫项目市场化“试水”，成为全国环卫行业在生活垃圾焚烧发电项目中走的比较成功的城市之一。

2.牵手“民营资本”，“二试”苏州清扫保洁作业版块。

为创新环卫管理体制，解决环卫保洁服务质量不高、环卫工作效率相对低下，体现“鲶鱼”效应。2006年，苏州市区在成功实现生活垃圾终端市场化运营前提下，小范围引入民营资本，尝试环卫作业市场化，通过一年的尝试，实现整体保洁水平的提升。2007年，按照“公平、公正、公开”的原则，苏州市区透明化地实施作业标段招投标工作，逐步推开作业市场化，实现了“主次干道、绿化隔离带、背街小巷”三把扫帚合一，作业质量进一步提高。2013年，苏州城区清扫保洁市场化率达到70%，市级承担年度作业经费约1.8亿元(市区两级1:1配套)，基本实现“应招尽招”目标，为苏州跨入“全国最干净城市”奠定了扎实的作业质量基础。

3.以“校地合作”为动力，再试苏州餐厨垃圾管理版块。

为解决餐厨垃圾最终流向，保障市民舌尖上的安全。2007年开始，苏州启动餐厨垃圾的规范化管理，在抓实管理的同时，2009年依托与清华大学合作项目，由江苏洁净环境科技有限公司投资8000余万元，建成日处理餐厨垃圾100吨的餐厨垃圾处理厂。2010年，在比选调研与前期试点基础上，由市政府部门委托企业的方式，开展为期三年的市区餐厨垃圾收运处市场化运作工作。期间，通过带动企业积极性，不仅有效解决苏州餐厨垃圾无处可去的老大难问题，同时也成功阻击了“地沟油”的地下非法产业链，并形成了“属地化两级政府协调管理、收运处一体化市场运作”的苏州模式。2013年，在成功运营的基础上，企业建成并试运行项目二期建设。目前该厂具备350吨日处理能力，服务规模型餐饮企业5000余家，将60%以上餐饮企业餐厨垃圾纳入处置范围。苏州餐厨垃圾管理工作先后被授予“江苏城建示范项目”与“苏州市中心城市科学发展创新奖”，苏州纳入到全国首批33座餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点城市之一。

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4.与企业联合体合作，四试建筑垃圾资源化利用。

为破题“建筑垃圾围城”，2012年，苏州市政府参照生活垃圾焚烧发电成功经验基础上，完成占地面积114亩，年处理能力100万吨的建筑垃圾处置利用项目最终选址，并以市场招投标形式，确定中标企业联合体与BOT合作模式，项目总投资1.1亿余元，2014年10月，项目将实现建成投运目标。

三、创新发展思路，苏州在环卫市场化保障方面的“四大”法宝

苏州在学习国内各地环卫同行的经验同时，不断完善市场化监管手段，培育规范市场运行，强化市场扶持力度，加大对行业技能、管理培训，进一步提升行业人员素质与管理水平。

1.完善环卫市场化监管。一是2009年，苏州环卫围绕“完善环卫市场化监管”一个目标，成立了“环卫作业监管与固废处置监管”两个中心。针对环卫作业监管，依托“网格化、标准化、信息化”手段，对全部环卫市场化作业单元纳入监管体系，通过“日检、周查、月巡”的方式，落实检查考核分数与市级财政下拨招标经费相挂钩政策;针对固废处置监管，依托“人员驻场监管与在线数据监管相结合”的模式，对生活固体废弃物的全过程监管，包括生产状况、环保指标与终极形成物去向监管，并严格按照特许经营协议，“该罚的罚、该改的改”，体现政府对终端处置市场化的绝对权威性与话语权。

2.加大环卫市场化培育。一是提升市场化市场准入门槛。按照权限开展对市区符合从事环卫清扫、收集、运输与生活垃圾终端处置服务审批条件的企业实行行政许可。对未取得资质的企业禁止参与环卫市场化招投工作。对违规从事环卫市场化的，给予除法和取缔。二是实施环卫市场化企业资信等级管理。苏州每年更新完善《市区生活垃圾经营性服务企业资信等级评定管理办法》，对环卫市场化企业进行资信等级划分、评定和管理，促进企业在人员管理的规范化、作业管理的标准化方面全面提升。三是开展环卫市场化企业规模化培育。目前，市区具有资质许可的环卫作业企业有30余家，规模大小不一。为提升环卫作业企业的统筹作业能力、应急保障能力、抗风险能力，苏州主导环卫作业企业的做大、做强和做优，以培育若干个具有示范效应的规模企业，从而带动整个环卫行业富有竞争性的可持续发展。

3.强化环卫市场化扶持。一是及时跟进补足最低工资差额。苏州环卫市场化招投标为2年一次，在实施过程中如遇到政府对最低工资标准的调整，由市区两级财政刚性托底，承担最低工资差额，及时跟进补足到位，保障环卫从业人员的权益。二是全面实施市场化竞标的保底政策。为有效防止环卫市场化恶性竞争行为的发生，在政府招投标文件中将“凡是低于定额标准85%以下的标书均作为无效标书处理”作为硬性指标，以此来保障环卫一线职工的经济权益，充分保障“职工合法利益和企业基本盈利”。三是落实政府在市场化运行的补贴承诺。对于生活垃圾焚烧处置、餐厨垃圾无害化处置，政府均在特许协议签署的框架内，根据企业履约情况，兑现对垃圾处置终端企业的政府补贴，体现政府公信力。

4.充实环卫市场化保障。一是体现在对全行业全员的培训工作。环卫市场化需要人员素质的提升与管理水平的提高。苏州环卫针对一线环卫从业人员开展包括生产作业知识、安全防护知识、应急预案知识的“应知应会”工作，并作为对环卫市场化企业考核重要指标，确保每年每人一次以上的培训全员覆盖工作;针对企业法人、项目经理人开展业务管理知识、行业道德教育、安全运营管理等方面具有侧重点的培训内容，实现其“守法、诚信、科学、高效”的环卫市场化现代管理目标。二是开展职业资格认证工作。苏州为进一步规范环卫车辆驾驶作业行为，做到安全、文明、规范驾驶，从业人员必须通过考核获取《上岗证》，才能从事生活垃圾清运工作，并对环卫行业中的“特种”岗位实施特别管理。

四、兼顾发展利益，苏州环卫市场化凸显“四大”关爱

环卫市场化能带来资源配置优化、营运效率提高、公共成本降低等诸多益处,但也潜尝着各式风险,包括公共利益兼顾性不高、行业职工受益度不高等。近几年，苏州在这方面进行了专题研究，并对环卫市场化加大调控度，强化行业公共利益保障。

1.合理制定环卫作业定额标准，牢牢把住一条“经济”底线。随着环卫保洁作业市场化的推进，苏州城区已有70%以上环卫作业都实行了公司化运作。但是，市场化并不等于价格最低化，环卫作业定额标准必须由政府来把握和确定，如果定额标准太低一定会损害环卫职工的经济利益。苏州市在确定环卫作业定额标准过程中，充分考虑地区工资标准、物价上涨指数、节假日法定公休、企业适当利润等多种因素合理合情的确定最终价格，并且每两年出台一个指导价格。最近几次调整都保持在20%的增长，一级道路作业单价从2008年的12.64元(不含社保)提高到2014年的18.36元，从根本上维护环卫市场化的稳定。

2.着力构建社会保障体系，紧紧把握一条“社保”红线。从2007年开始，苏州就着手在中心城区开始解决环卫职工的社会保障问题，当年一次性拿出3000余万元为2000多名环卫职工进行参保。近几年来，苏州所有法定年龄段的环卫一线职工基本纳入了社会保障体系，即养老、医疗、失业、工伤、生育等五金，基本做到“应保尽保”。同时，为防止部分企业不按实缴纳社保的问题，市区两级级财政采用“以奖代补、按实结算”的办法，督促用工企业按时缴纳。从2013年开始，苏州政府为所有环卫一线职工启动住房公积金新增缴纳，所有费用由市级财政承担，职工本人不出一分钱。此外市区两级级财政每年拨专款为每一位环卫职工购买255元/人的意外伤害商业保险，进一步拓展承保范围并提升给付标准，减少或降低环卫工人因公伤害带来的后顾之忧。

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3.切实提高工资福利待遇,时时把牢一条“收入”主线。真正让环卫工人有尊严的劳动、有体面的生活，最直接、最现实的就是要提高他们的工资福利待遇。近年来，苏州在这方面扎实做了些工作。一是从2012年开始我们对全市所有一线环卫职工发放了13个月工资，春节前向每一位环卫职工单独增发1000元慰问金。二是每年10月26日环卫工人节表彰大会，市级财政拿出专款300万元，奖励10位环卫标兵每人5000元，200位优秀工人每人3000元，500位先进个人每人2000元，大大激发了广大一线职工工作热情和信心。三是每年春节中午，市政府均会邀请500位环卫一线职工代表参加新春团拜会(茶话会)，市长、分管市长亲自把每人200元节日慰问金送到环卫工人手中，把党和政府的温暖送到环卫职工的心坎上。四是针对一些环卫一线工人的特殊困难和家庭特殊情况，2013年由市市容市政管理局牵头，专门设立“苏州光大环保爱心基金”，每年由光大国际拿出150万元“专款专用”，分层次、分等级、分类别资助特殊困难职工和家庭，发挥了“雪中送炭”的作用。

4.全力推进配套设施建设，处处把实一条“关爱”基线。环卫工作大部分都在露天作业，不管是寒冬腊月还是烈日酷暑，广大一线职工长期以来都没有遮风挡雨、稍作息脚的地方，更没有热水热饭热房的条件。针对如此状况，从2009年开始，苏州市区两级环卫主管部门想尽办法、积极争取、各方协调，每年建设一批环卫工人休息点，目前仅市区已建成250余处环卫工人休息点，虽然面积不大，但是都配备了空调、冰箱、微波炉、饮水机、电扇等设备，解决了长期困扰环卫工人用餐和休息老大难问题，成为广大一线环卫工人一温暖之举，体现了市政府对环卫工人的关心和体恤，也被环卫工人亲切地称为“温馨之家”。2014年为更好的做好环卫工人的关爱工作，苏州启动“爱心驿站”项目，联合超市、银行、联通营业厅等公共服务商家再为环卫工人拓展歇脚休息场所，凡是在上述商家门口贴有“爱心驿站”标识的门店，环卫工人均可进入休息、饮水，并得到商家相关帮助。截至目前，苏州城区爱心商家数量已达到200多家。

五、深化发展成果，苏州对环卫市场化运行的四方面建议

近年来，环卫工人因劳资纠纷等引发的罢工现象在国内偶有发生。这不仅给城市带来了“垃圾围城”风险，也给整个环卫行业的可持续发展带来了“负能量”。为尽量避免类似现象发生，苏州愿意与各地环卫同行一起深入探讨和研究共性问题，并提出四方面建议：

一是争取政府对环卫的有力支持，解决环卫定额长期偏低问题。定额是环卫市场化可持续发展的根本保障。对于环境卫生这类公益事业，政府不是“一包了之”，简单化地将环卫项目打包“踢向市场”，环卫行业有义务促使政府从建设生态文明，构建和谐社会的层面，进一步给予人力资源密集、文化水平偏低、人员结构老化环卫弱势行业充分的包括劳动定额等在内的政策支持、经费保障与措施落实，解决环卫市场化过程中“钱”的危机，使环卫行业成为吸纳社会弱势人员的“蓄水池”，确保环卫市场化的“稳给久安”。

二是争取环卫事业的可持续发展，解决环卫队伍老化的问题。环卫行业的发展离不开人员发展因素。苏州环卫行业面临的环卫队伍老龄化现象绝不是个例。环卫主管部门有义务去鼓励环卫市场化企业，注重更新、补充新鲜血液，进一步充实环卫队伍、提升环卫人员素质、拉低从业人员平均年龄值，解决环卫市场化过程中可能出现的“人”的危机，推动环卫事业的可持续发展。

三是争取良好公平竞争的环境，解决环卫市场化恶意竞争问题。环卫行业的市场化较其他行业来说，起步较晚、技术较低、发展较慢，遇到市场化恶意竞争问题面前，缺少有效的解决途径与方式。对于环卫市场化招标工作，环卫行业主管部门一方面要进一步完善现有竞争管理制度，另一方面要引入新的管理思路与方式手段，为环卫市场化创造更为融合的公平竞争环境，解决环卫市场化过程中“生态环境”危机。

四是争取社会对环卫更多的关注，为环卫市场化营造良好的氛围。一方面要充分发挥新闻舆论导向作用，联合主流媒体，运用多种形式、多种层次地大力宣传环卫政策、规定，切实使广大市民增强环境秩序意识和社会文明意识，通过合适手段，鼓励广大市民参与环境卫生维护与管理，形成人人关心、支持、参与环境卫生“整洁城市齐抓共管”，利于环卫市场化有序实施的社会氛围;另一方面更要对环卫市场化企业与环卫工人之间的具有示范效应的典型和谐关系进行着力宣传和报道，为环卫市场化企业有序开展工作形成强大的内在合力，源源不竭的动力，解决环卫市场化过程中“发声不足”危机。

苏州通过十年来环卫市场化发展的历程，一步一个脚印，从无到有、从弱到强逐步成长起来。十年中，取得了一些成绩、总结了一些经验，但还存在一些不足与尚须深入思考仍未探索的共性问题。苏州在今后愿与各地兄弟城市环卫同行，进一步厘清政府、企业和市场的定位，进一步整合环卫市场化要素资源，共同实践环卫市场化，使其充分发挥优良功能，为促进环卫事业朝着未来“更高、更快、更优”目标发展，为构建生态文明、建设美丽中国，做出环卫行业新的贡献!

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原标题：环卫市场化运作的苏州实践