【评论PPP】政府和社会资本合作制度供给现状及反思

近期以来，政府和社会资本合作(PPP)成为资本市场，尤其是项目融资市场的重要主题。不容否认，目前PPP制度建设和项目实施都取得了较大进展，有必要对PPP工作进行回顾、审视和反思，通过制度分析，获取下一步改革的制度路径设计。

PPP前期工作的回望和总结

(一)制度建设。一是PPP上位法制建设。在财政部推动下，国办出台了在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，成为统领PPP工作形式上的上位制度。二是核心环节分项制度建设。主要是特许经营、政府采购、财政可承受能力指标、合同指南和范本等四个方面。三是程序性规范。主要包括操作指南等程序性文件体系。除此之外，周边制度环境也对PPP工作形成实质性影响，主要是指地方政府性债务管理、预算体制改革和中央及地方事权划分等三大方面。上述这些领域内制度规范体系的形成和逐步完善，构成了PPP制度体系的基本架构。总体来讲，这些制度规范对于推进PPP工作起到了至关重要的作用，不仅使PPP模式的推广实施走向制度化，一定程度上避免了制度缺位和政策空白，还使地方PPP项目操作走向规范化，一定程度上约束了地方政府行为和市场无序竞争。

(二)项目推进。2014年底，财政部公布了第一批30个示范项目名单，其中含8个新建项目和22个存量项目。财政部各司局于2015年7月份进行了对口调研督导。根据所掌握的情况，第一批示范项目尽管进度较慢，但总体顺利，更多属于程序性滞后。尽管第一批示范项目侧重于鼓励既有项目存量债务置换，但总体看来地方政府推进新建项目热情更高。在被调出示范范围的3个示范项目中，昆山有轨电车项目退出的主要原因是城市规划调整，线路需要重新规划并按新项目重新投入实施，另两个皆属于存量项目，因PPP模式改造问题而退出。2015年12月，财政部公布了第二批206个示范项目名单，项目总投资达到6600亿元。此批项目分为水环境治理、公交交通、市政建设开发、公共事业等四类。从特征上看，一是此批项目主要以经济建设类项目为主，收益属性仍是这些项目得以采取PPP模式的主要支撑;二是主要集中在污水处理、交通基础设施建设等领域，成熟市场和完备的价格机制是这些领域受到青睐的主要原因;三是以新建项目为主;四是本批示范项目申报条件放宽，处于前期阶段的非成熟项目居多，由于试点示范不同于一般推介，项目成熟度不足恐将使后期落实压力加大。据有关研究估算，目前各地在手PPP项目总计投资规模已突破10万亿元，呈井喷式增长态势。但总体看来，一方面，规模扩张迅速的同时，落地的项目较少，当前PPP工作主要短板在于项目实施;另一方面，异化的PPP项目居多，其中尤以真BT、假BOT项目为甚。我们认为，规范的PPP项目，其主要现金流来自于合作或运营环节，如果将收益渠道的重心偏置于项目转移环节的话，至少是对PPP概念的泛化，甚至异化，同时对于公共财政而言其支出责任也是不同的。

PPP面临的机制困境和制度供给缺失

事实上，在PPP制度供给和项目实施两个层面，成绩和隐忧、战果和代价是共同存在的。值得庆幸的是，在着力推进工作的同时，我们也在深刻剖析和反思，致力于政策优化。

(一)避免制度和政策碎片化的根本在于准确定位，有效实现顶层设计。其一，若多方思路存异，意见难以统一的局面继续下去，不可能形成合力。制度与政策设计上，如果仍一味按照项目审批管理和计划任务管理的思路推进，疏于树立市场治理观念，忽视市场内生能力建设的话，势必将对PPP市场发展造成不利影响。其二，如不能将PPP本身缺陷同制度供给失灵导致的技术性缺陷加以区分，必然无法精准发力。诚然当前PPP推进工作受到经济下行压力的约束，政策面更需关照稳增长目标，但决不可以因此打乱有序推进和规范管理的步调，解决现实矛盾的出路恰在长远谋划，否则将导致政策松紧失序，对市场预期造成极为不利影响。

(二)如何正确运用资金这一核心资源，需要进一步深入讨论。一是正在讨论设立的PPP融资支持基金实际上更适合集中运用、择优支持，不宜成为一种普惠性的政策性金融工具。根据正在讨论的基金方案，如果以普遍受益的思路对项目进行支持，按基金当前规划的规模，对比项目增长态势来看，势必会使资金分散运用，其所带来的有限的资本充实和融资支持效应反而并非优质项目所亟需。同时，基金参与的项目中，社会资本同时面对中央、地方多级政府和更加复杂的博弈局面，需要更强的谈判和约束政府方履行契约的能力，这样会屏蔽掉许多潜在的社会资本合作方。二是中央财政资金更宜通过奖补等方式实施普惠支持。地方在操作项目层面，更倾向于无偿的、普惠的、地方具有相对完整支配权的中央资金。如果中央资金以切块方式奖补地方，由地方配置到最亟需的具体项目，不但可以避免中央财政资金向少数优质项目集中导致的马太效应，也可以避免中央政府在不具备信息优势的情况下进行无效择优。三是中央财政在PPP推进中的主要职能应转型为对地方PPP工作的整体评价和绩效考核，并进一步放松过程控制，在项目推动层面充分发挥地方积极性和信息优势。需要重点关注的是，目前对地方“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制，远不能满足地方的建设需要，不但不便于地方落实，而且会形成对地方变通财政承受能力评价方法的逆激励，从而面临更多的制度风险。

(三)尽管统一的PPP立法并非一日之功，但试图通过对关键节点强化行政管理来统率PPP工作全局，必然将对PPP制度的整体性造成严重破坏。其一，特许经营是PPP中政府与社会资本形成契约的形式之一，但并非所有PPP项目所必需。其适用范围必须在经营性领域，且必须在明确的政府行政许可清单之内。如果无谓地泛化特许经营，无异于强化行政审批。其二，PPP项目中，工程性和服务性政府采购合一。只有理顺招投标法在政府采购法之下的特殊法地位，才能解决这一问题。一方面，招投标法依据特殊法优于普通法这一法律准则，需获得优先执行的地位，另一方面，政府采购法需对PPP实现完整覆盖。

(四)存量项目和增量项目需要进一步有效统筹。PPP的功能价值主要是管理效率提升和融通资金，但对中央财政而言，更主要的是在于化解地方财政困境和债务风险，这主要应通过信用管理实现，而非现金管理。毋庸置疑，目前PPP工作重点要针对现有存量项目改造和既有地方政府债务置换，但其本质是一种信用风险管理。而信用风险管理所立足的是存量，所关注的是增量，真正面向的是未来的不确定性。换而言之，对于通过PPP优化地方债务风险管理而言，所要攻坚和夺取的阵地在于存量项目改造和既有地方政府债务置换，而主要战场在于新建项目和新增债务。如果不能实现存量和新建项目政策上既有区别又有联动，“新官不理旧账”的现象必然会长期存在。

(五)政策面的现实需要冲击了制度设计的统筹安排。目前，PPP项目融资市场受到严重挤压。其一，企业债方面。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布之后，各部门曾经一度收紧地方企业债，尤其是城投企业债务的管理。但基于稳增长目标的现实需要，此后又连续放宽政策限制，各类工程包相继纳入。城投企业债的无序运用已经成为诸多地方政府变相融资的通道，几乎使融资平台转型功亏一篑。其二，关于各类基金。当前，市场上爆发式兴起众多基金，地方政府和金融机构主导的基金数量尤其庞大。这些基金的回报率要求和自身资金成本较低，而且资金期限远超金融机构所提供的常规金融产品。以专项建设基金为例，去除中央财政90%贴息之后，基金专项债券融资的资金成本微乎其微，在此基础上几乎可以平价对项目进行融资，配合以20年的融资期限，对地方而言超长期限资金成本近乎于零。而事实上，专项建设基金项下债务并没有同地方政府信用隔离。专项建设基金的仓促推出，同地方政府债务管理改革方向严重冲突，尽管其累积风险会滞后显现，但可以预见，负面效应恐将十分巨大，最终仍需由各级财政买单。

(六)对各方制度激励不足。对地方政府而言，PPP模式操作存在一定的技术难度，主要是由于政策困惑导致的。同时，从理性选择角度来看，地方政府也更加倾向于市场上成本和期限更具优势的各类新型资金渠道。对市场主体而言，当前PPP社会资本参与方更多是建设型单位，更多关注对工程层面的参与。PPP模式下，运维管理工作量加入，导致这些单位项目实施成本大幅增加，更多社会资本方当前仍处于探索和转型突破阶段。对金融机构而言，PPP模式下失去了传统建设融资中地方政府信用的保障，同时，PPP模式融资周期更长，金融机构面临着利率市场化条件下资金成本变动更加剧烈的挑战，参与PPP模式长周期资本供给的意愿有限。

PPP机制制度供给的改革与优化

PPP模式是基于市场机制而对公共产品供给侧进行的一场深刻改革。当前阶段，需要进一步重申PPP的一些基本理念，廓清理论基点，以期完善制度供给，达成改革目标，保证这场改革不脱离预设轨道。PPP模式是建立在三个制度基础之上的：一是资本资源配置机制。股权配置层面，无论是对于PPP投资还是PPP融资，项目公司股权结构直接关系主体决策空间和占优战略，其重要性不言而喻。公共资金介入途径层面，使政府资金有效发挥效能是政策供给的核心关切。无论上述哪个层面，资本资源配置的机制都不应是向计划管理倒退的项目审批。二是契约机制。这一制度基础直接关系到PPP的本质含义。契约机制制度供给的核心是PPP合同管理，绝不能用特许经营管理来以偏概全。三是竞争机制。如果将PPP的竞争机制简单理解为社会资本方选择方面的程序性竞争性制，或简单地通过零和博弈强化输赢规则和结果，必然导致将制度安排的重心偏置于政府采购机制，甚至偏置于政府采购法律下位的招投标机制。事实上，提升市场竞争活力只是PPP竞争机制的中间路径。PPP竞争机制的核心内涵，是实现正和博弈及整体效用提升，通过市场化竞争管控系统性风险，最终实现公共福利增进，是一个涉及资本及风险管理市场建设的宏观语境。

(一)提升政府资金资源使用效能。政府在同社会资本的合作中，负有优化公共产品和服务供给的任务，其资本管理并不是简单的公共投资管理加预算支出管理，更应包括政府资金资源使用效能管理。政府对PPP项目投资入股主要是基于政府投资决策和双方谈判，财政支出责任管理则涉及公共产品定价机制和国库现金管理的技术性处理，此处暂不讨论。单就中央财政支持性资金如何发挥更大效能，调动地方和市场积极性，强化PPP市场竞争，促进PPP事业发展而言，建议实施基于PPP合同管理的一般性转移支付因素调整法，即根据地方上报并切实付诸实行的PPP正式合同，确定一个地区以PPP方式提供的公共产品及服务账面价格，并将此作为确定对该地方一般性转移支付额度的因素。这一方式将中央财政资金投入直接同公共产品价格联系起来，能够对地方形成有效激励，既符合公共服务均等化这一公共产品供给侧改革一般导向，又不破坏PPP项目“可以通过价格进行竞争，但不得通过产出量调整寻求边际利益最大化从而影响公共服务质量”的根本精神。

(二)强化PPP合同管理。PPP是基于契约关系而建构的项目融资模式，有别于传统的信用融资。契约体系是PPP模式的存在形态，也是PPP模式得以运行的基础。应该彻底改变以政府支出责任限额控制为单一手段的PPP业务管理体系，将加强合同管理作为核心内容，形成地方公共产品及服务供给管理体系。首先，建立标准化合同体系。标准化合同编制和优化的目标，是形成模块化的、简洁实用的契约文本，其可用性是第一方向，不宜在当中设置诸多规范性的制度条款，弱化标准化合同的核心功能。目前中央层面所发布的合同范本及指南，同标准化合同体系还有很远的距离。其次，以PPP合同管理为核心，加强对地方以PPP模式提供公共产品和服务的政策引导。PPP模式下，合同体系承载了公共服务数量规模、质量控制甚至绩效管理等各方面信息。更为关键的是，各方通过合同体系厘定风险分担及收益分配中的权利义务。尤其是对公共部门而言，PPP合同体系直接指向财政支出责任，是公共政策的实现途径和诸多政策机制的载体。合同管理机制和体系是否严格有效，直接决定了PPP模式下公共财政功能价值的实现程度。

(三)构建PPP资产及风险管理市场体系。其一，形成PPP资产管理市场。PPP发展对宏观经济的重大冲击将主要是由于将大量基础设施资产实现金融化改造，使之成为基础金融资产。这批数以几十万亿计的新兴金融交易标的，加之金融杠杆效应，其影响可想而知。在这种形势下，决定公共部门、社会资本和金融机构生死存亡的核心竞争力是资本、资产、资金管理能力。在PPP项目的私方竞争中，淘汰机制是零和替换，而非输方退出。也就是说，在项目的执行期，一个私方退出必须由其他私方有效承接项目，才不至于让公方作永久的接盘人。相对而言，资产管理能力才是社会资本方参与竞争、应对和管理风险所最终依靠的支撑。因此，一个完善的PPP市场，首先要有一个完善的资产管理细分市场。金融机构可以将其PPP信贷资产在资产管理市场上进行优化整合，社会资本方可以借助资产管理市场有竞争性地进入和退出PPP项目。顺带说明，非经营性的PPP项目不宜通过公开发行进行资产证券化等方式的直接融资。因为在公开募集中，公共投资者并非PPP合同方，在资产处置中无从介入。一旦原有经营者退出PPP项目而且经营权进一步流拍，永久持有具有公益属性的PPP项目资产对公共投资者而言几乎毫无意义。其二，形成信用风险管理机制。PPP模式的推广运用，政策核心是资金，而资金政策的主要抓手是金融机构和市场。建议实施PPP项目政策性信用保险政策，并将其建设为PPP银团融资市场的核心，助推PPP项目融资。一是有利于实现融资匹配。我国已经在出口信用保险领域积累了近20年业务经验，并且对全球PPP项目融资都有涉及，有较为成熟的承保流程和风险评估、信用管理体系。通过政策性的信用保险金融工具，覆盖PPP项目融资信用风险，对于提升金融产品介入积极性，延长信用周期，形成完善的资金价格和风险成本体系，具有重要意义。二是有利于中央财政实施PPP业务管理。将这一金融产品定位于政策性金融工具，中央财政可以通过信用限额管理，实施PPP融资分区域限额管理，依托信用保险主导的正式融资进行风险总量控制;中央财政资金还可通过保费补贴等形式，强化财政资金杠杆效应。在此基础上，中央财政可以进一步尝试通过与金融机构和社会资本合作，发起成立PPP信用风险管理基金的形式对此政策性业务进行支持，进一步减轻中央财政负担。三是有利于项目管理。将信用保险作为政策工具，手段更加市场化。同时，借助专业的信用管理机构和业务通道进行项目论证和风险把关，可切实提升项目遴选的科学性和有效性，将有力推动PPP项目的结构规范化、合同标准化和评级数量化。四是有利于控制PPP系统性风险。当前正值大力推行PPP模式之际，通过政策性信用保险工具，建立风险池，既可以增强系统性风险抵御能力，均衡全社会PPP风险配置格局，又可以推动PPP融资走向整体精算平衡，同时为政策优化和制度建设提供大数据支持。

举凡改革，其成功推行必须要广开思路、不拘一格。PPP制度建设和改革过程中，应放开地方手脚，减少对市场干预，允许先试先行。中央层面需摒除部门利益，不宜纠缠于末节。应更加侧重宏观把握，将各项有效政策工具的功能作用发挥到极致。我们期待制度供给层面不是将PPP降格为解决细节问题的技术性措施，而是作为一项影响深远、意义重大的改革事业来看待。

原标题：【PPP专栏】政府和社会资本合作制度供给现状及反思