去年总投资超3万亿 水务PPP快速上马恶性竞争频现

近两年，各地水务PPP（公私合作模式：Public-private Partnership）项目纷纷快速上马。但投资热情过高也使个别项目也存在低价恶性竞争等问题，可能影响环境整治实效。如何保障企业合理的投资收益，实现多方共赢，推动行业良性健康发展，是业内以及政府相关部门需要解决的问题。

水务PPP驶上“快车道”

2015年各地推出项目近2000项、总投资超3万亿元的PPP项目，其中环保PPP项目比例较大。从项目构成来看，水务项目数量明显高于固废、土壤、大气等项目，主要包括供水、再生水、污水处理等。

记者采访多位环保领域企业负责人，他们表示，随着“大气十条”和“水十条”的出台，和即将出台的“土十条”等政策利好，以及较为稳定的投资收益，“十三五”时期，各界仍然看好环保领域的PPP项目。

水务项目成为一些企业业务转型的开拓领域。去年以来，一些行业外企业纷纷进军环保行业，有的国企也因为业务转型的需要借助资本的优势竞相涌入环保行业，比如中国石化、中国铁建、葛洲坝集团等都开始跨界布局环保市场。

业内人士分析，2014年以后，水务PPP市场火爆的主要原因有几个：政府在市政基础设施建设领域打破垄断，放宽准入，充分释放市场活力；财政部统筹推进PPP改革以后，对项目操作进行流程化、标准化设计，制定了明确的开发路线图；不少地方在项目回报机制与政府预算衔接，在机制上保障了投资者合理合法回报。

在近日E20环境平台主办的“2016水业战略论坛”上，E20环境平台高级合伙人薛涛说，新环保法强化地方政府环境保护责任，PPP主战场基本都是地方政府的事权范围。市政和环境领域基本依赖地方政府支出，因此环保企业最关心地方财政情况。

在北京市通州区梨园镇砖厂村镇，在建的全地下封闭再生水厂就是一个PPP项目。据项目建设方负责人、中国水环境集团华北业务区总经理李涛说介绍，这次合作实现了政府、国企、民企的共赢。PPP就像是一场婚姻，政府和企业都要将彼此当成一家人看待，一起都为项目使劲。

作为环保领域最早试水PPP的企业，北京碧水源科技公司已陆续建立了40余家PPP合资企业。2012年，碧水源与云南城投合作成立云南水务，仅用3年多时间即在香港成功上市。碧水源集团董事长文剑平认为，PPP模式的目标应该是改善政府融资渠道，支持社会尤其是民营企业提供优质公共服务，不是简单的1＋1＝2。

过快过热发展令业界担心

行业过热的现象令业内人士有些担心：大量资本的涌入促进了环保产业的发展，为环保行业带来了一股新的动力，但是资本放大了行业成长的预期，过快发展可能会带来一些隐患。

全国工商联环境商会会长赵笠钧认为，过热的资本会让环保行业存在“虚火”，容易产生不理性的行为。当前资本界对于环保领域预期过高，实际上传统环保业务的市场尚不成熟，要找到好的标的存在一定困难。

桑德集团董事长文一波说，未来三年，中国或将成为全球最大的PPP市场。但当下PPP项目签约仅30％左右，签约项目实际进行投资的仅约50％，进展远低于预期。

业内人士分析认为，当前PPP问题主要集中在土地风险、不合理低价中标、合作过程中的不确定风险多等。“特别是在外来资本的冲击下，最容易出现恶性竞争。不少中小型环保企业也有可能步入地下中标的怪圈。”赵笠钧说。PPP模式并未能杜绝市场不公平竞争，相反，一些环保PPP项目运作和实施过程中，恶性竞争日趋严重，低价中标事件频频发生。

“PPP现在出现了很多门不当、户不对的结合，低价中标就是其中一类。政府招标时若一味降低资金需求和技术门槛，会导致处理的污水不达标，引发黑臭水体，治污目标没达到，反而变成集中式排污。”文剑平说。

此外，违约、欠款、价格问题等也常常造成社会资本的信心不足。

配套改革措施须跟上

在中国城市化发展进程中，如何创新利用社会资本促进公共服务转型升级，是当前创新发展中的一大主题。怎样把政府意愿和市场活力有机结合，如何把政府发展规划与市场的创新和能力相结合，是未来发展必须要解决好的一个问题。

财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平在“2016水业战略论坛”上说，如今，PPP模式已拓展为一种市场化、社会化公共产品公共服务供给管理方式，成为创新发展“新引擎”，被赋予新内涵。

“PPP核心理念就是打破垄断，反对地域和所有制歧视。我们希望通过市场竞争，在中国能形成真正的公共服务投资、建设、运营、维护一体化的综合运营商。”焦小平说。

对社会资本而言，PPP是一种有偿、长期、分期收回投资的商业行为。如何保障企业收回长期投资也是企业家关心的问题。对此，焦小平表示，PPP的发展需要健全的市场环境以及行政、财政、投融资体制改革配套。在这次PPP改革中，PPP项目支付机制进行了扩围，除了使用者付费外，又增加了政府付费，采取政府和使用者混合付费两种机制，把政府的钱袋子和政府在项目合同中支出责任挂钩，因此财政体制改革必须跟上。

环保领域企业负责人及专家普遍认为，PPP模式需要几大要素保证实施：首先要公开竞争。即民营企业、改制的国有企业和外资企业平等竞争；其二，把风险和收益挂钩，在政府和社会资本间合理分配项目风险；其三，全生命周期合作，即把设计、建设、运营、维护等环节进行整体优化；最后，做到按效付费，把项目回报机制与绩效挂钩。

业内人士建议，从立法、政策制定以及操作执行层面的操作指南、合同指南和标准体系等方面建立架构和细则。同时，政府各部门分工协作、优化服务，通过购买服务用好第三方专业机构力量。

社会资本的社会责任意识也必不可少。赵笠钧建议，一方面资本的进入应更加理性，从事环保行业的投资不能仅仅是对赌协议式的财务型投资，投资者需要对行业有更为深入的理解，展开战略型投资才能更有益于行业发展，同时注重投资对市场有清醒判断、布局未来的环保企业。另一方面，未来应该加强技术、自身能力建设，以及行业企业间的融通。

“当前PPP落地率仍不高，民营企业参与度仍不够，但我相信民营资本5年之后会在公共服务领域全面崛起。”焦小平说。

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