如何应对水务产业重构？听听行业专家怎么说

2015年，环保产业进入事件、政策多发期，水十条、新环保法、78号文等法律与政策的落地拉开了变革大幕。PPP、公共服务采购等模式在水务市场大范围应用，大量资金涌入市场，整合并购案例风起云涌，水务产业面临着一场深刻的变革。与此同时，行业内部也有诸如：低价竞争、资本过热、同质化等问题产生，成为行业的痛点。面对这些新情况，该如何从顶层设计角度解读新法律与政策，评价其落地效果，解决资本过热，低价竞争等诸多问题？

焦小平观点：2014年到2015年宏观顶层设计基本结束，2016年财政部更多要转向操作层，抓好执行层。采用新的、更加透明可预期的方式推出第三批示范项目。财政部正酝酿PPP的预算管理制度，计划在2016年年内出台，这将有助于打消社会资本对因政府换届带来的一些不确定性的担忧。财政部要坚决剔除假PPP项目，多做真正的PPP项目，并通过示范项目总结出更多可放大、可复制、可推广的PPP模式。此外，备受关注的PPP立法和特许经营法也都在筹划中。PPP最终的目标是建立全国统一规范、透明、公开的PPP大市场，而且中国在3年内会成为全球最大的PPP市场。

王凯军观点：水处理市场正在发生变化，未来污水处理投资的重点在农村地区；当前农村污水处理从法律规范、技术标准、对设备的认定，以及财政补助等方面出现的问题，根本上是制度问题；村镇污水处理开展的关键不仅在于技术本身，更在于商业模式的选择；不能仅仅依靠市场化运作，应以政府引导为主。对于量大、面广的技术，不能单纯依靠市场竞争解决技术选择问题，要依靠政府的推广政策和制度；我国村镇污水处理可以借鉴城市污水处理、三格化粪池、农村沼气及日本净化槽的成功经验；以需求为导向，协同创新，实施方法上采取集约化组织、工业化装备、市场化运作，同时，创新管理模式，建立基于市场机制的社会化服务体系。

“技术成功与否，不但要看发明和拥有人，以及拥有的公司对这个技术是否专业，还要看商业模式是否合适”。

傅涛观点：对于环保产业来说，2015年是深刻重构的一年，是变革时代，是产业深刻重构的时代。这两年所出的环保政策多于过去10年的，几乎所有政策都被重置了，这种变革一定是深刻的。同时，PPP结合着公共服务采购，重构了许多新兴环境领域的交易结构。低价竞争是供给端的同质化，通用型商品是环保行业的一个基本特征。另外一个方面，环境的需求在变为效果化、多样化、个性化。同质性供给比我们的需求发展还快，低价竞争的本质是产业错配造成的。

只有发现了新的用户、新的需求，才是机会，围绕用户的需求组合技术和产品，这样才能实现创新增长，这样的供给才是新供给。

如果变革是必然的，等它变不如主动应对。应对的法宝有三个：创新、资本、生态化转型。

王家卓观点：海绵城市与黑臭水体治理密不可分。海绵城市的建设对水质改善有重要作用，对治理合流制溢流污染、初期的雨水污染都有重要作用。建议因地制宜的制定阶段性绩效考核指标：绩效考核的标准应该是指向性非常明显的，要针对具体问题，并且要考虑到合同执行的过程中可能的变化，在考核目标的设定过程中，应该考虑到这些情况，并有针对性的提出阶段性的绩效考核目标，施工期很长的话，在这个阶段怎么考核；开始运营后最初的阶段要消灭黑臭，以后水质要进一步提升，应该也有更高的水质考核指标。

薛涛观点：2015年以来，政策环境有六个亮点，即重视公众参与，逐步重视信息公开；环境治理考核注重从质量出发而非从排放指标出发；对市场化的逐步重视；对责任主体追究到位的重视；采用时间表倒逼机制；生态化思路的转变，更加注重生态顶层结构建设。同时，环保领域也应警惕六种风险，即部委合作乏力；治理指标高但达标率低；PPP平台异化，金融系统爱国嫌私；科技水平不足，体制科研资源转换效率低；地方保护主义“抬头”；部分领域恶性竞争严重，市场发育畸形。

社会资本尚未大规模进入水污染防治领域可以理解，现在做得比较成熟的是污水处理厂，也就是BOT(特许经营)模式，而在河道治理、城市黑臭水体等领域，PPP(公私合作)模式落地效果仍不理想。目前在水污染防治领域，社会资本积极进入的也就是BOT模式的污水处理厂，这个模式比较成熟，容易推行，这算是PPP的第一阶段，第二阶段却较难落地。比如河道治理，不会形成企业财务报表的资产，企业在融资上会有困难，且模式也不完整。同时，PPP模式下，企业治理能力面临考验，如果投资治理后水质效果不能保证，地方政府肯定不会给钱，技术风险很大。“应该在合同里面有绩效约定，这样会降低企业的风险，既保护社会资本也保护地方政府。”

车伍观点：海绵城市是一种具有我国特色的形象化称呼，国际通用术语为“低影响开发雨水系统构建”，指在城市开发建设过程中采用源头削减、中途转输、末端调蓄等多种手段，通过渗、滞、蓄、净、用、排等多种技术，实现城市良性水文循环，提高对径流雨水的渗透、调蓄、净化、利用和排放能力。尽管旧城排水官网改造很重要，但已经不足以解决问题，应该充分发挥城市“绿色”基础设施与“灰色”基础设施协同作战的能力，维持或恢复城市的“海绵”功能。海绵城市的实质就是用现代雨洪管理来解决城市发展带来的一系列雨洪及生态问题，实现像自然界那样的平衡。城市化区域对雨洪的综合性管理，涉及到方方面面，不仅包括传统的城市水网管道的建设，还包括城市的发展模式、规划、土地利用等等，需要各个专业的配合。如今的海绵城市建设可以说是弥补过去城市建设的“欠账”，即改变城市粗放型的发展模式，通过对城市原有生态系统的保护、生态恢复和修复及低影响开发，逐步恢复城市自然的“海绵”功能。

张燎观点：按效付费这个绩效指标设定很难，最好搞一个绩效指标体系，分成几个大类，每几大类有哪些指标可以考虑选用，这个工作是中央国家级的部委、院所来做，具体由某个咨询公司或者中介机构来做会出现问题。对于合同文本，不反对适度的标准化，提高效率，推动行业工作质量的提高，但是不要给使用者误导，我建议是核心条款加应用指南，每个条款它应用的情形，应用的注意事项，剩下的应该由律师和项目咨询公司来解决。

罗桂连观点：2015年国内PPP的元年，价格竞争愈演愈烈，有过之而无不及。然而背后动机，大同小异，后果也会八九不离十。低价夺标的后果包括而不限于以下方面：损害了地方政府的心态与信用；重大项目无法发挥社会效益；财务投资者不敢参与；更为严重的是，如果因为恶性价格竞争，出现大量失败项目，将导致各方精心培育的PPP事业的良好发展局面受到负面冲击。

PPP最为重要的是根据技术、财务、法律方案，构建价格形成机制、价格调整机制和成本费用与价格监督机制，而不是某个锁定的价格水平。对于PPP恶性价格竞争引发的问题，必须严格问责。地方政府要理直气壮处罚投机者，绝对不能姑息。要对涉事政府官员严惩不贷。PPP项目竞争性招商运作全过程，应该公开、公平、公正，经得起各方面的拷问。政府与PPP项目公司之间发生的日常监管及财政补贴事项，也有必要公开披露。

王强观点：安庆污水厂的问题，如果还被认为是一个问题的话，不在于低价，而在于中标者的报价与其他竞标者相去甚远，已超过全行业的理性认知范围。低价可以代表PPP项目的物有所值，超低价很可能造成两个P或多个P俱伤。PPP项目的物有所值不是通过一个项目前期论证“算”出来的，而是在项目后期运营中政企双方坚持精耕细作，不断自我加压“管”出来的。PPP的意义在于面对复杂的基础设施和公共服务项目，政府将实施中的各类风险转移给更加专业的企业管理。由于有了“干中学”的效应，专业企业管理风险的成本要比政府和新手来的更低，两者的差值就是物有所值。物有所值的定量评估的就是企业与政府共同进行风险识别、评估和定价的过程。PPP项目失败的一个重要原因在于政企双方没有对日后的风险进行正确的评估并取得共识，丑话没有说在前面。

刘敬霞观点：“PPP必须拆掉违章设置的‘禁止入内’的墙，规范各种机构库的建设，按市场竞争法则向社会开放，才能使公开、透明、公平、公正、诚信成为PPP之魂。”

刘敬霞律师认为：“通过设置PPP库，限制服务提供者数量，限制相关主体参与项目的机会，属于排除、限制市场竞争的行为，其危害是削弱、限制、排除市场竞争，高效率市场主体无法将高效率带来的利益扩大至消费者，低效率经营者依然被保留在市场，竞争带给市场的活力被扼杀，有违公共利益，侵犯了消费者的公平交易权，又干扰了市场经济的优胜劣汰机制。国家法律禁止经营者之间形成垄断协议，政府部门更不应该通过自身权力促成若干经营者垄断市场，其设置PPP入库者才可以提供服务的行为，涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》关于‘行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争’的规定，且与国家健全统一、开放、竞争、有序的市场体系，预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益的宗旨相违背”。

李炜观点：在界定绩效这块，还存在着一些技术方面的或者实操方面的问题，现在比较提倡的，北京介绍的经验是区域补偿，区域补偿怎么和财政有效衔接，这些方面都需要去落实或者要明晰。磋商这个方式有一些好处，最大的一个好处，就像搞新兴的项目，边界条件很难界定，到底能达到什么样的效果，政府肯定希望越快越好，但是从技术上是不是真的可行，这些如果用传统的招投标这种形式，是完全达不到这种效果的。所谓PPP还是采取其他方式来做环境治理，肯定是要达到一定的指标。这是最关键的一个元素，我个人觉得有些东西现在是很难解决的。第一个就是指标，比如生活污水，这些标准是非常明确的，但是对于既热点又新兴的行业，本身指标不明确的情况下，怎么来处理，我们在这个领域呼吁，政府要专项的请一个懂行的技术顾问，这个能决定环境治理的项目是否能成功。

徐向东观点：基础设施和公用事业的特许经营就是中国的PPP。特许经营和中国的PPP应该是一回事儿。2015年是PPP的突破年，突破有三点：第一个就是中国PPP的实践和相关法律冲突的问题，今年会得到初步解决；第二个突破是金融机构今年会大举进攻PPP，PPP创新融资方式一定会有一些突破；第三是对PPP的认识，下一步工作重点一方面抓好顶层设计，另一方面站在项目管理的角度会有具体的规范。综合治理项目肯定是将来的发展方向，不是单个，是两个或多个项目的组合，这些可以统称为区域PPP项目。比如一个污水处理厂加一个河道，可能还会加一个湿地公园。

原标题：如何应对水务产业重构？ 听听行业专家怎么说