PPP创新模式助力中低利润环保产业

根据环保部《国家环境保护“十三五”规划基本思路》，我国在“十三五”期间，将建立环境质量改善和污染物总量控制的双重体系，实施大气、水、土壤污染防治计划，实现三大生态系统全要素指标管理;在既有常规污染物总量控制的基础上，新增污染物总量控制注重特定区域和行业;空气质量实行分区、分类管理，2020年，PM2.5超标30%以内城市有望率先实现PM2.5年均浓度达标。

没有PPP难以完成“十三五”环保任务

“如果没有PPP，没有新型金融工具，没有社会资本进入环境保护领域内，将难以完成‘十三五’环境保护的任务。”国家环境保护部规划财务司司长赵华林在7月举行的“2015夏季产业投资高峰论坛”上如是说。赵华林之所以这样说，是因为要完成“十三五”环保任务需要10万亿甚至更多的资金。相关资料表明，我国用于环境保护财政预算在2000亿左右，“十二五”期间《大气污染防治行动计划》与《水污染防治行动计划》所需要的财政预算就已接近8万亿。据估算，在未来需要十几万亿甚至是20万亿才能基本解决“十三五”的环境任务。实际上，中国经济已经步入中高速发展期，就今年而言，经济下行压力很大，中央财政收入减缓，靠中央财政满足不了环境治理所需的资金。所以，必须开放环保市场，将ppp模式应用到环保产业上来。

之所以要创造机会让社会资本出手，不仅是政府一厢情愿——如今，社会资金缺乏投资渠道而到处游击——众所周知，经过三十多年的改革开放，我国民间资本得到巨大积累。如果能使更多的民间资本流入环保产业，不仅能缓解环保产业融资难题，而且使资本得到了充分的利用。那么，如何引导社会资本投入环保领域呢?赵华林认为政府要完善创新金融工具。“政府带头出资建立环保产业的资金池，不仅要求放贷速度快，而且要低于银行的利率，如此一来就会吸引不少急需资金企业的关注。同时再兼顾好出资方的利益。这样，政府拨款在资金池中就会起到加杠杆的作用，政府投入1亿元能带动地方或者社会资金10亿元的资金流入。” 另外，赵华林还透露，环保部正试图建立国家环保基金，旨在提升资金利用的效率，同时也会增加投入资金的回报率。

创新PPP环保基金可实现共赢

中国人民大学生态金融中心副主任蓝虹表示，环保产业所涉及项目很复杂，有公益类的，有市场类的，这些中低利润的环保项目面临着极大的挑战，尤其是融资方面。蓝虹认为创新的PPP环保基金可以实现政府资本、社会资本和环保企业三方的利益共赢。PPP环保基金运用有3个层次。蓝虹逐一作了介绍。

一是单一环保项目的PPP模式。单一环保项目的PPP模式的产生，是伴随着基础设施民营化的建设而发展的。目前，污水处理厂和垃圾焚烧发电厂采用的基本是这种单一PPP模式来进行项目融资。中央和各级政府加大资金投入，鼓励推行PPP模式，极大地推动了城镇环境基础设施建设。但这一模式也存在一些急需解决的问题，其中最重要的就是环境服务价格缺乏调整机制。

二是PPP模式环保产业基金。PPP模式环保产业基金是指财政资金参与市场的环境保护产业基金，用于重点扶持和引导其投向环境保护的企业和产业。在该基金的构成中，财政资金的所占比例不高，所以，政府并不作为主要合伙人进入基金的管理机构，而只是作为有限合伙人。其原因在于，这种基金只能投资于未上市的企业，而且还是处于概念期的企业，这就极大地增加了投资的风险。财政资金在其中主要发挥引导作用，扶持更多的风投资金投向环境保护等相关产业。目前，中国已经试点的PPP模式环保产业基金是土壤修复产业基金。

三是PPP模式区域或流域环保基金。PPP模式区域环保基金对应的不是单一项目，而是一个项目包，项目包内分为高、中和低利润项目群，包含的项目来自多个产业，这些产业链可以互相衔接和互相呼应，将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起，从而使中低利润的环保项目可以通过产业链互相呼应的设计来降低风险，提高项目包整体收益。这种基金实际上是把整个区域或者流域的环境保护作为一个大项目，里面分布的各种产业链作为子项目，各个产业链互相呼应，使原来并不盈利的环保项目，通过复合产业链的设计等方法使整个项目包的总收益达到可以吸引社会资本的水平。PPP模式的区域或流域环境保护基金，在国外已经运用，但在中国还在试点阶段，主要运用于生态城建设或者流域保护。

对于上述三个层次的PPP模式运用，蓝虹表示，3个层次各有利弊及针对性，但无论是哪一种模式，在国家财政增速放缓时，对中低利润环保产业项目而言，都不失为可以探讨并在实践中不断成熟的方法和模式。

需要解决机制构建等问题

虽然ppp模式在环保领域的潜力被公众所看好，但由于长期以来对环保专业知识缺乏了解，加上环保企业本身存在估值不高的情况，所以这对民间资本的流入形成了障碍。环保部环境规划院公共财政与投资咨询部副主任逯元堂对此颇为赞同。他说，我国环保投融资面临主要的难题，就是大量的社会资本与环境保护需求难以融合，受PPP合作领域不清晰、缺乏稳定的投资回报机制、市场的公正性规范性不强、风险的防范机制、引导机制不健全等问题的限制，使得他们很难找到突破口和融合点。到底投在哪儿的问题始终困扰着他们。那么，应如何推进呢?为缓解这样的现状，对于推进环保PPP的具体措施，逯元堂提出4条措施建议。

首先，应构建投资回报机制。完善使用者付费的制度，包括一些价值、权益的确权和交易流转等方面，能够形成现金流，能够形成将来项目的投资回报。并且建立规范统一、公平公正的市场环境。通过一些市场机制，包括一些招投标等制度的完善，实现公平公正的市场环境的构建。其次，健全社会资本投入风险防范机制。包括对一些同质、同类型的项目要进行充分的论证，避免将来由相互竞争而带来的风险;通过推进第三方的方式，来为项目实施提供咨询服务和风险的识别。再次，鼓励环境金融服务创新。建立常态化的渠道，对环保PPP项目提高授信额度和提高信用等级。最后，加强监管和责任落实，要建立绩效评价机制，将来对于社会资本的补贴机制，要把绩效作为衡量或者影响支付的一个重要方面进行考量。

除了上述4方面问题，北京国能中电能源有限公司的董事长白云峰表示，人才储备缺失也是制约环保产业发展的障碍。“很多高校环境工程专业培养的学生并不以工程实践为主，但目前环保行业需要则是不仅能动手画图，并且还能搞工程、搞研发的专业型人才，但我国现阶段缺少这方面的人才。”白云峰说。

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