台湾地区垃圾分类经验与启示

台湾城市垃圾管理历程

1、1979~1989年，立法及起步阶段

台湾经济发展大致始于1960年代，且以轻工业为主。从1975年左右开始，台湾积极发展重工业，大大促进了台湾经济发展。经济的发展和人民生活水平的提高同时也加剧了台湾垃圾问题的产生。居民垃圾和工业垃圾到处堆放，形成一座座“垃圾山”，随之产生的环境污染逐步影响到台湾人民的生活。1979年4月，台湾行政院通过《台湾地区环境保护方案》，筹划建立完整的环境保护行政组织体系。1985年台湾行政院卫生署颁布了《一般废弃物卫生掩埋场设置规范》，开始加强卫生填埋场的建设。

1987年，台湾行政院卫生署环境保护局升格为行政院环境保护署，其下设综合计划、空气质量保护及噪音管制、水质保护、废弃物管理、环境卫生及毒物管理、管制考核及纠纷处理、环境监测及信息等七业务处。在此基础上，台湾加强了垃圾管理，市县级环境保护机构相继组建。同期，台湾政府逐步明确了垃圾管理政策，即台湾垃圾处理向“以焚烧为主”的方向发展。1988年，台湾政府首次颁布了《废弃物清理法》(此法后来历经多次修订)。

这段时期，台湾的废弃物管理政策主要强调从末端治理，废弃物的管理策略中没有考虑源头减量及资源回收，每年的垃圾产量保持在4.7%的增长率下增长。

2、1990~2006年，焚烧及资源回收发展阶段

1987年台湾开始筹建第一座现代化垃圾焚烧厂——台北内湖垃圾焚烧厂，该厂于1992年建成投入运行。1991年，台湾环保署在确定垃圾处理方案时，意识到台湾垃圾中可燃物含量超过80%，因此确立了焚烧为主、填埋为辅的垃圾处理原则，并规划由政府兴建21座焚烧厂，拟以焚烧方式作为垃圾最终处理手段，处理量可达23400t/d。1992年~2006年的约15年时间里，台湾先后建立了27座垃圾焚烧发电厂，总规模达到25550t/d。基本完成了台湾生活垃圾焚烧厂的建设。不仅生活垃圾(MSW)主要依靠焚烧方法处理，工业废弃物(IW)也主要依靠焚烧为主的处理方式(台湾政府规划从2000年至2010年花约十年时间使台湾的工业废弃物都能采用焚烧方法处理)。但焚烧厂产生的剧毒物质二恶因逐渐被人们所关注后，台湾又提出了停建垃圾焚烧厂、检讨资源回收与废弃物政策规划等诉求，废弃物资源回收逐渐作为政府废弃物处理的中心工作。

90年代后，台湾环保署(TEPA)开始实行废弃物的生产者责任制，要求制造商及销售企业负责可回收废弃物的回收工作，例如PET塑料瓶、金属瓶罐、玻璃容器、塑料包装材料、废旧铅蓄电池等等，同时台湾政府将废弃物的收集与减量资源回收系统结合在一起。从1998年起，台湾开始参考国外垃圾处理的思维，配合资源可持续发展及“零废弃”趋势，实行“源头减量、资源回收”为垃圾清理的主要方向，提倡绿色生产、绿色消费、源头减量、资源回收、再使用及再生利用等方式，将资源有效循环利用，以逐步达成垃圾全回收、零废弃的目标。2005年从10个示范县市开始实施“垃圾全分类、零废弃行动计划”，藉由资源分类回收，以期达到家庭垃圾源头减量的目标。

3、2007年以后，废弃物全面管理阶段

2007年3月27日，台湾行政院环境保护署发布了《迈向永续台湾环保行动计划》，其中包含：一般废弃物源头管理及全分类零废弃计划;事业废弃物管理及零废弃行动计划;废家具、废家电及厨余回收再利用计划;提升资源回收效率及制度改进计划等。这标志着台湾的垃圾处理开始了全面管理阶段。

此外，从台湾的环保经费投入可以看出，台湾在废弃物管理方面尤为重视。2006年，台湾环保行政机关环保总经费495.90亿元，其中废弃物管理经费318.13亿元，占总经费的64.15%。

台湾生活垃圾分类收集

台湾从1992年开始推行资源回收政策，即垃圾分类收集。1996年台北市率先实施了“垃圾不落地”政策，并逐步向全台湾省推广。所谓“垃圾不落地”，指的是台湾省街头不设置垃圾桶，垃圾车定时定点回收，市民需将垃圾按可回收和不可回收标准分类，按时将垃圾拿到垃圾车旁边接受检查收集垃圾的方式。

台湾垃圾分类具体包括以下几个方面的内容：

1、家庭生活垃圾三分类：分为一般垃圾、可回收垃圾和厨余垃圾。

收垃圾包括塑料瓶子，各种玻璃罐子，纸质饮料盒子、铝铁和泡沫塑料，厨余垃圾包括生垃圾、熟垃圾。以台北为例，台北实施“垃圾不落地”及“资源回收计划”，小区内不设垃圾桶、垃圾箱、密闭式清洁站等生活垃圾暂存和中转设施，居民必须在家里对垃圾进行粗分类，不分类则拒收或处罚。

2、收运时间和方式：每天分别在晚上5:15和7:00将垃圾直接交给垃圾车收运。一到时间点，附近的居民拎着专用垃圾袋，走到停车收运点，三辆垃圾车伴着音乐声，接踵而至，厨余垃圾车分为熟厨余垃圾车和生厨余垃圾车，还有一般垃圾运输车。投放和收集过程仅仅花了3分钟时间。

3、垃圾分类处置：可回收资源、厨余垃圾都送到环卫队，分门别类堆放，比如电池类、旧家电、塑料瓶类等等。而一般垃圾则被直接送到焚烧厂。除了相关职能部门进行直接收运处理外，有物业的小区通常采取由物业公司或其签约委托的专业公司负责收集居民的分类垃圾，再将一般垃圾交给焚烧厂处理，而可回收部分产生的盈利用于日常开支。

4、旧衣捐赠：台湾城市和乡村的街头都有很多“旧衣捐赠箱”，大多是由“慈济”这样的宗教团体或一些社会福利机构放置的。家中旧衣服都可以洗净后放到里面，这些团体会定期来收，之后把它们捐助给需要帮助的人群或地区。

垃圾分类政策实施后，台北市从1997年到2010年居民垃圾减量67%，垃圾填埋量减少97.5%。新北市垃圾日排放量从2004年到2010年减量63.6%。二是推动了资源回收。2009年全台通过垃圾分类带来至少95.6亿元新台币的回收再生产值，并创造了2万个就业机会。台北市2010年资源回收率已达47.5%，新北市资源回收率达46.07%，资源回收物年收益达3亿元新台币。三是增强了环保意识。台湾民调显示，民众对垃圾分类政策的满意度达到了80%。

厨余垃圾的分类收集处理

1、台湾厨余垃圾分类

厨余垃圾分类详见表1。

在台湾，厨余垃圾指一般家庭产生的有机废弃物，如水果皮、菜叶、过期食品、茶叶渣、咖啡渣等。台湾的厨余再利用方式主要有对非和喂猪。根据不同的处理方式又将厨余分为生厨余(堆肥厨余)、熟厨余(养猪厨余)。

2、台湾厨余垃圾收集运输

台湾对居民厨余垃圾分类收集进行如下要求：居民应将分类好的厨余垃圾放到指定的地方，丢弃的厨余垃圾要沥除水份，同时要避免高浓度的油脂排入下水道，以防止排水管道堵塞。小区内定点设置的厨余垃圾回收桶应覆盖以避免臭味外逸，并至于阴凉处，同时要保持收集桶及地面的清洁。如居民采用塑料袋盛装厨余，不能将垃圾整袋丢入厨余垃圾回收桶，否则厨余垃圾堆肥、养猪时还需再剔除，增加回收利用的成本。

由一般的压缩式垃圾车改装附挂厨余桶，是厨余垃圾最普遍的收集方式，但也有专用的厨余垃圾收集车。因垃圾车的型号不同，附挂厨余桶位置也略有不同，有的放在垃圾车后方，也有的放在垃圾车的侧边，摆放位置不拘，以方便民众投入为前提，但必须考虑安全性及以下三点：一是在出车前准备足够的回收桶，避免因回收桶不足而被迫将厨余丢入垃圾车内;二是要有足够时间，让居民同时倒一般垃圾及厨余，并避免因民众拥挤造成跌撞，或抛掷垃圾而误击正在倒厨余的居民;三是为提高厨余回收率并降低厨余中杂物，需不定期检查一般垃圾中厨余的含量，并检查厨余是否含塑料袋或分类不完全的杂物。一般垃圾车能携带的空厨余桶数量有限，因此厨余桶装满后，需实时更换空桶。同时经由接驳转运车，在最短时间内运离。厨余桶接驳转运作业，应考虑以下几项：一是选择合适的接驳地点，避免影响交通;二是合理预估节假日等的厨余回收量并做好相应准备;三是于接驳站卸下厨余桶后，应联络接驳车在最短时间内立即运离，以免引起居民反感。

厨余垃圾的转运站可设置于垃圾转运站、焚烧厂、填埋场等地，用于将厨余垃圾换装到200L大桶内，以方便运输作业并初步剔除杂物。在转运过程中，会经过称重计量。

3、台湾厨余垃圾处理

目前台湾厨余再利用方式主要为养猪及堆肥。堆肥包括分散式家庭小型堆肥和集中式大规模堆肥。

(1)厨余垃圾喂猪

台湾规定垃圾分类后的熟厨余经过预处理、高温蒸煮后方可喂猪。预处理主要是去除塑胶袋等杂物，对厨余细碎，高温加热，并补充部分营养成分。

蒸煮条件：厨余加热中心温度至少应85℃以上;中心温度维持于90℃至少一小时;厨余加热后，应迅速冷却，待冷却过程中需加盖，以防止二次污染;厨余中含固体成份，传热不均匀，中心温度不足，应注意搅拌;避免塑胶袋一起蒸煮。

(2)家庭小型堆肥

家庭堆肥由一个底部已有水龙头的塑料桶，可以直接投入厨余并加入特制的除臭菌，它是由米糠、黄豆粉、油泊、乳酸菌等拌合而成，可除臭及帮助分解。堆肥方法是每放入五厘米已沥干水份的厨余就洒上一层菌种，每天开桶不超过三次，每次加入厨余都要加一层菌种，等待桶子装满密封桶盖约3个月之后，就可以取出，以土壤四份有机肥一份的比例混合拌匀，用来种菜或种花。

(3)集中式大规模堆肥

目前，台湾在运行的堆肥场中以台塑六轻麦寮最为成功。位于麦寮的台朔厨余堆肥化处理工厂，占地约3000平方米，2001年1月正式进行厨余回收工作，2002年3月推出台朔有机肥系列产品。目前包括麦寮、台西二乡镇的厨余，目前都由台朔厨余堆肥化处理厂进行回收，有效解决当地垃圾减量问题。初步统计，麦寮乡全乡每个月可回收120吨厨余，台西乡七村每个月可回收30吨，加上厂区本身厨余数量相当多，厨余回收厂的设置更是立竿见影。

台朔公司厨余回收并制成有机肥的过程，首先从住户家中将厨余回收，经过混合填充材，调整水分为60%、碳氮比为40，经过发酵、脱臭及翻堆作业后，进一步经筛选机制成堆肥或有机质肥料，其高温发酵过程可以有效杀死大场杆菌、新城鸡瘟、口蹄疫等病菌，且产出的有机肥料更是高品质的土质改良剂。台朔有机资源回收厂将厨余残菜经由前置处理，筛检干性、杂碎类厨余，含水份高杂碎类经脱水机脱水，块条状类剩菜则经残菜处理机打碎，可将1000千克的厨余，经过25天高温发酵后，转变成350千克堆肥，后续再视农作需要加入其它配方，即可制造出约1000千克的有机肥。台朔厨余堆肥厂初期产能为每日20吨，经混合调整材每日入料量30吨，每天可生产10吨的堆肥成品，再经调制成为有机肥料，目前该公司在云林东势厂13ha土地，已经提出第一阶段二公顷的申请案，待通过可立即建厂，同时第二期、第三期也规划总共约十公顷的厂房，另外，也同步在桃园杨梅提出申请第一期设厂计划，积极推动厨余回收堆肥化处理。

4、政策保障

(1)垃圾收费政策

例如台北市生活垃圾处理费(法定名称为“一般废弃物清除处理费”，简称垃圾费、垃圾处理费或清理费)从1991年9月开始征收。2000年7月1日前，台北市与台湾省的其他市县一样，垃圾处理费随水费征收。其中自来水用户垃圾处理费依据行政院环保署公告的“一般废弃物清除处理费反映清除、处理成本征收比率”计算，由台北市环保局委托自来水公司征收。

2000年7月1日后，台北市垃圾处理费改采用销售专用垃圾袋方式征收(简称“随袋征收”)，专用垃圾袋售价内含垃圾费，凡以专用垃圾袋盛装的垃圾，清洁队才予以清理，但资源回收物可以免费交给清洁队回收。根据《台北市一般废弃物清除处理征收自治条例》，台北市垃圾处理费随袋征收制度主要包括以下内容。

①征收对象：辖区内产生生活垃圾的所有市民和单位。

②征收组织：台北市垃圾处理费随袋征收制度由市环保局组织实施。市环保局负责垃圾袋专用权及其规格、样式、容积公告;组织委托厂家生产专用垃圾袋;委托统一、全家等连锁便利超市或商店销售专业垃圾袋;监测和惩处非法丢弃垃圾、非法生产和销售专用垃圾袋等行为。

③征收标准：依据《台北市一般废弃物清除处理费征收自治条例》第7条规定：“环保局应依据本市垃圾焚化炉正常营运时一般废弃物清除处理总成本及现有焚化炉处理总容量，计算随袋单位容积清理费收费标准，报请市政府核转行政院环境保护署核定公告后，据以订定专用垃圾袋售价”，因此台北市环保局制订专用垃圾袋售价首先要计算出随袋单位容积清理费标准，其公式为(元为新台币)：随袋征收单位容积清理费标准=(市一般废弃物清除处理总成本(NTD)×平均单位容积垃圾质量(kg/L))/(市全部垃圾焚化处理设施设计年处理总容量(t)×1000(kg/t))。其中，市全部垃圾焚化处理设施设计年处理总容量=市属各垃圾焚烧厂设计日处理容量总和(t/d)×365(t)×85%。然后，用随袋征收单位容积清理费标准乘以专用垃圾袋容积得到单只专用垃圾袋价格，再乘以每包个数，就得到每包专用垃圾袋售价。以5L专用垃圾袋为例：随袋征收单位容积清理费标准=(27.2×109NTD×0.214kg/L)(/1303050t×1000kg/t)=0.45NTD/L。特小型袋(5L)，每包20个装售价为0.45NTD/L×5L/个×20个/包=45NTD/包。

④减免规定：废家具等大型废物，由家庭与环保局约定时间、地点清运。但属企事业废物的不得免收。环保局或市政府其他机关认可的环境保护义工，从事清扫公共设施或其他经环保局认可的特殊状况，环保局另制作特定专用垃圾袋免费发放。垃圾焚烧厂或卫生填埋场自开始运行之日起至封闭之日止，环保局应按年编列预算补助所在地行政区中的家庭、机关及学校的清理费，并以发放专用垃圾袋的方式进行。

⑤奖惩措施：用垃圾袋为清理费收费专用，未经环保局同意不得擅自制作、贩售，并不得使用袋上图样及文字。伪造、变造或擅自贩售(包括擅自提价贩售)专用垃圾袋者，处新台币3×104NTD以上10×104NTD以下罚款，并按次处罚;贩卖伪造、变造专用垃圾袋者处罚相同。涉及刑事责任者，依法移送司法机关处理。市民处理一般废物应使用专用垃圾袋，未配合办理者，环保局将依法处新台币1200NTD以上6000NTD以下罚款。经通知限期改善，仍未遵行者，将按日连续处罚。依据《台北市一般废弃物清除处理费征收自治条例》所处的罚款，经通知限期缴纳，逾期不缴纳者，依法移送法院执行。对以上违规违法行为，欢迎民众叙明事实或提供证据资料向环保局检举。对于检举行为，经查属实并处以罚款者，将实收罚款的20%奖金给检举人，并对检举人身份予以保密。但公务员为检举人时，不发放奖金。

(2)完善的法律保障体体系

台湾在1974年就出台了《废弃物清理法》，到2006年经过9次修订，最形成一个较完善的版本。《废弃物清理法》对废弃物的回收、清运、处理作了详细规定。为了配合《废弃物清理法》的实施，台湾还出台了《废弃物清理法施行细则》、《废容器回收贮存清除处理方法及设施标准》、《废物品及容器回收清除处理办法》、《回收废弃物变卖所得款项提拨比例及运用办法》、《奖励实施资源回收及变卖所得款项运用办法》、《一般废弃物清除处理费征收办法》、《应回收废弃物回收清除处理补贴申请审核管理办法》、《应回收废弃物稽核认证作业办法》、《违反废弃物清理法按日连续处罚执行准则》、《民众检举违反废弃物清理法案件奖励办法》、《废一般物品及容器资源回收管理基金收支保管及运用办法》、《废一般容器回收清除处理办法》、《一般废弃物回收清除处理办法》等管理办法，以保证《废弃物清理法》的有效实施。

成效比较

1、垃圾分类与资源回收率的比较

台湾资源回收包括物质资源回收及厨余垃圾的回收。2009年，台湾城市垃圾资源回收率达到44.53%，其中以物质资源回收为主，而随着厨余垃圾分类收集的推进，厨余垃圾资源回收率呈逐渐上升趋势，2009年厨余垃圾资源回收率为9.33%。

2、产生量与清运量的比较

台湾城市垃圾统计数据中，产生量和清运量为两个不同的概念。产生量为城市居民生活垃圾实际产生量;而在统计清运量时，并不包括资源回收量，即可回收物质量及资源回收的厨余垃圾量。因此台湾人居垃圾产生量和人均垃圾清运量统计数据间有较大差距。如图3-3所示，台湾人居垃圾产生量今年来变化不大，维持在0.9kg/(dcap)左右，2009年人均垃圾产生量为0.92kg/(dcap)，而人均垃圾清运量随着资源回收率的不断增加，清运量即呈逐年下降趋势，2011年人均垃圾清运量为0.45kg/(dcap)。

3、台湾深圳生活垃圾处理物流

经比较，台湾城市生活垃圾资源回收率较深圳市高出20%左右，其中厨余垃圾资源回收率达到了9.33%，其厨余垃圾资源回收方式以养猪为主。从其他垃圾处理处置方式上看，台湾目前以焚烧为主，填埋处置量极少，而由于焚烧设施建设受阻，深圳市目前仍然以填埋为主。

经验与启示

1、群众基础好易于推行

垃圾分类最初的动力来源于居民，城市居民是垃圾分类的执行者。台湾垃圾分类群众基础良好，许多垃圾分类政策都是在无政府组织及居民的共同努力下才得以推进的。垃圾分类只有植根于广大居民中，才有根本的推动力。

例如台湾的佛教慈济功德会在全台湾设置了众多的收资源回站，其中台北有双和、中和、三重和内湖4个回收站，工作人员全部是“义工”。根据该组织的统计，自1992年至2005年12月，共回收纸张、铁、铝、铜、塑料等资源83.4×104t，饮料瓶2.73亿支。为使所回收的物品更好的利用，在回收站“义工”将塑料进行重新分类，将无油墨的白纸与其它纸张分开，将家用电气拆除并分类等，作为原材料进行再加工。慈济功德会在“洁净大地”、“惜福”等观念下做环保，已经实行近20年。慈济在台湾有4500多个环保点，动员了62000多位志工，进行垃圾的回收分类。

2、资源回收率高推行厨余垃圾资源化

台湾生活垃圾分类十分强调可回收物的回收，对于可回收物强制性回收，回收物种类繁多，分类细致，促进了资源回收率的提高。同时，由于垃圾分类收集政策的推行，厨余垃圾资源化率逐年增加，城市生活垃圾减量化效果明显。但是台湾厨余垃圾资源化方式主要为喂猪，而此法在国内属于敏感话题，其可行性还无从确认。

3、政府工作到位

台北市自1992年开始实施推进垃圾分类收集，经过十多年的努力，目前台北市已形成市政府出台相关政策和宣传培训，议会支持、环保局推动、稽查大队稽查、由居民社区管理，群众参与、专业队伍负责运输的垃圾分类收集系统。垃圾分类宣传教育采取多种形式如：利用电视网络、在学校举办绘画、演讲比赛活动、向社区发放传单等成立义工大队、中队、小队向社区发放传单进行宣传、在居民倾倒垃圾时进行监督、指导。

4、强制垃圾分类

台北根据“垃圾不落地”政策规定，强制性的方式要求民众将家中垃圾分装一般垃圾、厨余垃圾及资源垃圾3大类，再装入政府规定的垃圾袋里，然后定时、定点地把垃圾送到环保部门派来的垃圾车上。投放垃圾时会有专人抽样检查居民的垃圾袋，如果发现没有按规定分类，会被罚款1200到6000新台币。由于措施得力，现在所有台北市民养成了自觉将垃圾分类的习惯。

5、运用经济杠杆促使垃圾减量分类

台北从1991年开始实行垃圾处理费随水费征收的办法，但对促进垃圾减量和分类工作效果不理想。从2000年7月1日起，台北市改变垃圾处理费征收办法，实行垃圾费随袋征收，该办法要求居民将生活垃圾分为一般垃圾、厨余垃圾和资源垃圾三类，一般垃圾必须放入计费的垃圾袋，厨余垃圾和资源垃圾免收处理费，资源垃圾可卖给资源回收经销商。也就是说市民必须买专门的垃圾袋装一般垃圾。居民如果不购买规定的垃圾袋，是不可以投放垃圾的。这种垃圾费随袋征收的方法促使市民养成了减少制造垃圾和注意回收资源的习惯，因为垃圾越多，用的垃圾袋就越多，花的钱也越多。该办法实施半年后，垃圾产生量锐减，至2003年底台北生活垃圾减量就达到20%。

6、执行政策的持续性

台湾的垃圾分类政策实施并非一蹴而就。在推动垃圾不落地的政策时，阻力就相当大。由于老百姓对收费非常敏感，很多市民都表示反对。当马英九力推垃圾费随垃圾袋征收政策时，就有市民说“垃圾袋要想收费就别想当成台北市长”，其间遭遇的阻力可见一斑。但台北市政府顶着压力坚持了下来。当社区和城市因此变得干净时，市民也开始自觉遵守相关的法令。