土壤污染严重 法律滞后太多

农工党中央力主尽快完善土壤污染防治法律体系

据2014年全国土壤污染状况调查公报指出，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。而面对此日益严峻的态势，我国在相关法律的制定上却明显滞后

大气、水和土壤污染防治是环境治理的“三大战役”，在人们与“雾霾天”“污染水”酣战之时，土壤污染却因其隐蔽性易被忽视。

全国两会正在审议的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》指出，在“十三五”期间，要深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，加强生态保护和修复。

正在召开的全国政协十二届四次会议上，农工党中央联合全国政协社会与法制委员会，提交了《完善土壤污染防治法律体系，依法遏制土壤污染的建议》和《关于依法科学防治土壤污染，切实保障公众环境健康的建议》的提案，为土地污染防治建言献策。

“土壤污染防治方面，法律出台(的要求)越来越迫切。”中国政法大学环境资源法研究所副所长胡静在接受法治周末记者采访时表示。

防治立法已刻不容缓

胡静说，我国土壤承载的生产生活之重在世界范围内是相当罕见的，以人均耕地不足世界一半的水平，实现了到2015年全国粮食总产的“十二连增”。

但随着工业化、城市化的发展，加之长期以来重用轻养，我国近年来土壤退化、酸化、盐渍化、重金属污染等问题逐年加剧，土壤安全形势日趋严峻。

“镉大米”“铅污染”“砷中毒”等事件，也一次次向人们敲响了警钟，土壤污染防治工作迫在眉睫。

据环保部和国土资源部联合发布的2014年全国土壤污染状况调查公报显示，全国土壤总超标率为16.1%。其中，耕地点位超标率达19.4%，林地、草地和未利用地土壤点位超标率分别为10%、10.4%和11.4%，固体废物集中处理处置场地土壤超标点位率为21.3%，重污染企业及周边土壤超标点位率甚至高达36.3%。

公报指出，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。

胡静指出，面对土壤污染状况日益严峻的态势，我国在相关法律的制定上却明显滞后。

2015年，尽管环保部已完成“土十条”，并提交至国务院审核;土壤污染防治法也列入了十二届全国人大常委会的立法规划，并启动了前期工作。但至今，国家层面尚无土壤污染防治专门性的法律法规。关于土壤污染防治的有关规定，散见于环境保护法、水污染防治法、大气法、固体污染防治法等。

在地方层面上，也只有湖北省于2015年2月1日，通过了我国首部针对土壤污染防治的地方性法规——湖北省土壤污染防治条例。

土壤是百姓赖以生存的基础，它不仅是人们的“水缸子”，更是生活的“菜篮子”“米袋子”“房底子”。

2004年，北京宋家庄地铁站施工时，因土壤中残留的有毒物质致使工人晕倒;2013年，湖南“镉大米”事件引起恐慌;2013年，辽宁省锦州市某铁合金企业，违规堆放铬渣，导致近20平方公里范围内的水质遭受六价铬污染，7个自然村1800眼水井的水不能饮用……

这些都是土壤污染造成严重后果的活生生的例子。

胡静表示，土壤承载的生产生活功能，使得土壤污染直接影响到公众健康、食品安全和土地的再开发，相关法律的出台刻不容缓。

建议保护优先，防治结合

在提案中，农工党中央指出，土壤污染防治法应突出坚持保护优先、防治结合的理念。

目前，我国80%以上的土壤还是清洁土壤，保护清洁土壤不受污染，是解决土壤问题最基本的需求。

“在土壤污染防治法的制定上，不能光侧重于治，应该把重点放在防上面，要突出以防为主，其次才是对污染的土地进行修复。”全国政协常委、中国科学院南京分院院长、中国土壤学会理事长、农工党中央常委、农工党江苏省委会主委周健民向法治周末记者表示。

此外，成本也是强调土壤污染预防的一个重要因素。

土壤治理存在技术不成熟的问题，即使一些技术成熟，但土壤治理所花费的成本极高，而土壤预防的花费远远低于事后的治理。“在土壤污染防治方面，预防不可忽视，应尽量保护好现有的清洁土壤。因为一旦土壤受到污染，回过头来治理的成本，将是预防所花费成本的十倍、甚至百倍。”胡静指出。

发达国家的土壤环境管理经验表明，土壤环境保护、土壤污染风险管控、土壤污染治理与修复的费用比例为1：10：100，加强土壤环境保护是土壤环境管理费用最低的方式。

胡静指出，土壤污染防治，与大气、水、固废的防治有衔接，其保护治理能有效切断和减少土壤污染的来源，从这一意义上来说，土壤污染防治法相当于兜底，在土壤污染治理方面相对独立。

在土壤治理方面，胡静指出，土壤污染防治法的两项重点，即确定选定土壤修复地块和确定修复责任人。

首先，土壤问题要达到一定程度才需要被修复;其次，还要对需要被修复的地块进行选择。修复地块的选择，不仅要考虑土壤本身含有污染物的量，还要考虑附近人口密集程度、是否处于水源地等周边情况，再考虑是否修复。

对于选择修复的责任人，胡静建议参考国外的立法例。一是谁污染谁修复，由土壤污染的责任人直接承担;二是土地的使用者也有修复的义务，但最终责任仍归污染者，即土地的使用者先进行土壤修复，再向污染者追偿。

周健民建言，现在大家关注土壤污染的问题，那就先制定土壤污染防治法，但今后更应该出台土壤保护法。

呼吁加强土壤监测调查

不过，即便有了法律的保驾护航，还需要相应配套措施和制度确保政策的落实。对于我国土壤污染防治的实际工作，农工党中央和专家也提出了相关建议。

在提案中，农工党中央指出，无论是土壤的保护还是治理，都离不开对土壤的监测与评价，只有详细掌握了土壤的监测数据，才能知道土壤是否被污染、土壤的污染类型、污染物的量等，进而确定保护或修复方案。

目前，我国土壤状况的监测存在家底不清和因多部门管理造成职责交叉、界限不清的问题。

2005年4月至2013年12月，环保部会同国土资源部联合首次开展了全国土壤污染状况调查。

上一次的全国土壤普查是在20世纪80年代，那是建国以来的第二次土壤普查，现在的科研人员大多还使用那一次普查时的数据。

周健民指出，现在我国土壤调查的数据，是农业部、国土资源部、环保部等部门各自为战进行的调查，因此同一块土地上并没有完整全面的数据。而且采样、分析方法的不统一，也会带来对数据的质疑。

在提案中，农工党中央建议推动重点区域土壤污染状况的加密调查。综合现有监测数据选择典型地区按照不同的土壤污染类型和适当的土地利用方式，进行重点地区的加密调查。

周健民则建议进行第三次土壤普查，建立全面的土壤档案。“进行全国全面性的普查，获得的数据可以面向全国各个部门和地区使用，且数据是非常清楚的。”他说。

胡静指出，以往我国的监测主要针对大气和水，土壤监测相对薄弱，要切实做好土壤污染的防治，要加强土壤检测的力度和技术手段，才能为土壤污染防治的执法取证提供便利。同时，土壤污染防治的执法队伍和力量也要跟上来，形成相应的配套措施。

去年2月，中央有关部门批复同意环境保护部机构编制作部分调整，不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，设置水、大气、土壤三个环境管理司。这在一定程度上意味着国家对土壤问题的重视程度已与对水和大气的重视程度靠齐。

农工党中央的提案中还建议，建立良好土壤环境保护示范区、土壤修复示范工程、土壤污染防治资金投入机制等配套措施。

周健民直言，法律监管很重要，但更重要的是让所有的国民认识到土壤污染的重要性，整个社会才会形成一个大家都遵守规则、保护环境的氛围，这样才能最终解决问题。

“生态文明的核心是人的文明，地方负责人文明了，就不会只抓经济而不顾生态环境;企业家文明了，就会在生产时考虑到对环境的危害;老百姓文明了，则会主动捍卫生态环境，监督违反生态文明的行为。”周健民说。

原标题：土壤污染严重 法律滞后太多