城镇化关于城乡结合部生活垃圾处理的BOT模式研究

随着生活水平的提高，居民对环保越来越关注，而现行财政收入对环保的承受力相当有限。一方面现行生活垃圾处理效率和技术低下，另一方面随着城镇化的推进，产生了一个特殊地带――城乡结合部，城市是环境保护的重点，而城乡结合部往往被忽视。在生活垃圾处理领域引入商业资本，采用BOT模式兼顾城市和城乡结合部，提高技术和效率，成为新思路。

一、研究背景

生活垃圾处理是一个公益性较强的行业，长期以来作为公共产品而由政府运营，形成了一个具有自然垄断的和自我封闭的行业。国家财政拨款维持运营，受限于财政能力约束，垃圾处理技术落后，效率低下，二次污染严重。城乡结合部是生活垃圾的集合带，长期以来一直被迫承担城市生活垃圾的最终储存地的角色。财政环保支出的重点多放在城市，城乡结合部表面与城市共用一套处理系统，由于城乡结合部地域分散，运输成本高，居民素质地下等原因，实质上大多就地焚烧或填埋。通过采用BOT模式，在生活垃圾处理环节引入商业资本，引进新技术，实现生活垃圾的综合处理，提高运营效率，缓解财政压力，真正兼顾城市和城乡结合部的生活垃圾处理。

二、生活垃圾处理模式

(一)政府主导的垃圾处理模式

政府主导的垃圾处理运作模式环节众多，直接由财政拨款，形成了“给多少钱，办多少事”的状况，资金使用效率低;受资金限制，处理技术落后等一些列问题。

(二)BOT模式

美国的生活垃圾收集和运输都是由商业公司运营，商业公司由于自负盈亏因而降低成本的动机非常大，可以极大提高效率。由商业公司运营垃圾处理的前端，那么必须进行严格的成本和收益核算和项目招标，商业公司在垃圾分类中，可回收垃圾可以带来一定的现金流，保证商业公司一定的收益率的基础上，根据每吨垃圾对商业公司进行补贴，由于商业运营的效率更高，对商业公司进行补贴，不仅不会增加财政负担，可以节省一部分目前在垃圾收集和运输方面的支出费用。

目前BOT模式在环保领域的应用集中在污水处理厂和垃圾焚烧厂，未形成综合处理工业园区，未使生活垃圾尽其所用，垃圾的利用率比较低。通过建立生活垃圾综合处理园区，可以实现垃圾分类高效综合利用。综合园区的设计不一定需要按照图形中，也可以由生活垃圾焚烧发电厂，以及配套的炉渣综合利用厂、飞灰处理厂、生活垃圾卫生填埋场和渗滤液处理厂组成。而项目公司由商业资本和政府共同出资可以相互监督，降低双方违约风险。

(三)BOT模式的优势

(1)资金利用。政府采用BOT方式能够吸引大量的国内外资金，充分解决环保项目建设的资金的缺口问题;除此之外，BOT方式有利于政府调整资金使用的结构，把资金引导到垃圾处理基础设施的建设上，以使政府能够集中有限资源投入到那些不被现有的投资者看好，但却关系着国计民生的重大项目上。

(2)风险转移。基础设施项目的建设运营周期长、规模大，风险系数较高。利用BOT模式，政府将风险转移给了项目的投资者。项目的借款及其风险由承包商负责承担，而政府不再需要对项目债务担保或签署，减轻了政府的债务负担。

三、BOT模式可行性分析

(1)理论可行性。最终项目是否可行的最重要的一点就是改变现有方式能不能把“蛋糕”做大，只有“蛋糕”做大了各方才有可能从中受益。商业运营因预算硬约束和自负盈亏激励，效率会高于政府部门运营，因而企业商业运营垃圾的收集分类会比政府更有效率;垃圾分类后一方面可以实现资源循环利用，另一方面也可以实现分类高效利用，最终处理的效率也会提高;将城乡结合部纳入到整个垃圾处理体系，可以增加垃圾处理量，垃圾处理领域存在明显的规模经济效应，随着处理量的增加，单位成本会降低，单位收入会上升。从以上三个方面可知采用BOT模式最终将能够做大整个“蛋糕”，使得各方同时存在收益可能。

(2)环保企业参与度。目前国内积极参与BOT项目的企业越来越多，如桑德环境、上海环境集团有限公司。笔者通过实地调研多家环保企业发现，环保企业对于参与BOT项目一方面都持谨慎态度，另一方面都非常感兴趣。虽然BOT项目存在非常多的风险，如项目评估风险、项目融资风险、政府违约风险等一系列风险，因而企业比较谨慎。但是生活垃圾处理BOT项目是一个垄断行业，一旦公司获得特许经营权，就可以在相当长时期内在一个没有任何竞争者的行业内运营，获得稳定垃圾综合处理现金流，即使在项目转移给政府后，企业仍然可以继续提供后续支持服务，所以生活垃圾处理BOT项目对企业非常具有吸引力。

(3)政府的态度。随着BOT应用范围和领域不断深化，特别是在高速公路领域，各级政府对BOT已有较为充分了解，而在环保领域，各级政府也开始了解和尝试BOT项目，如洛阳市、常德市、武汉市等等。通过社会调研发现不少政府官员对于BOT项目都有或多或少的了解和兴趣。目前限于财政资金的局限，特别是在财政收入不是非常高的地区，城市生活垃圾处理是非常棘手的问题，城乡结合部更是无力顾及。而随着人们收入水平提高，居民对环保的要求也越来越高，目前的环保状况已经越来越不能满足大众需求。BOT能让商业资本介入，不仅能够解决城市和城乡结合部的生活垃圾问题，还可以实现垃圾的综合处理，因而激起了政府部门的兴趣。但是同时也存在一些问题，目前的城市垃圾处理涉及的利益主体非常多，统一协调困难大，另一方面环卫部门在BOT项目评估和操作上缺乏专业人才也成为一大瓶颈。

四、建议

城乡结合部是一个地理上相当特殊的位置，肩负着城市和农村的双边功能。随着生活水平提高，城乡结合部生活垃圾处理问题也日渐凸显。城乡结合部的特殊位置决定了现行的生活垃圾处理模式对其的忽视。随着环保问题日益突出，单靠政府财政资金解决环保问题已经略显单薄。虽然生活垃圾处理具有教强的外部性，具有公共产品特点，但是通过BOT模式能够将外部性内部化，也可以由商业资本运营。在控制BOT模式的风险的情况下，在生活垃圾处理领域引入商业资本可以提高效率，解决城市生活垃圾处理低效和城乡结合部垃圾污染问题，同时减少财政支出负担。在建立和完善法规和政策的基础上，合理有序在生活垃圾处理方面引入BOT模式，可以促进生活垃圾“高效、无害、快速”地处理。