于文轩：典型国家能源节约法制及其借鉴意义——以应对气候变化为背景

一引言

能源节约(Energy Conservation)，简称“节能”，是指“加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。”“节能”有狭义和广义之分。狭义上的“节能”，是指生产或生活过程中一次能源和二次能源的直接节约，即以尽可能少的能源消耗生产出同样数量和质量的产品，或以同样的能源消耗生产出较原来数量更多或者质量更高的产品。广义上的“节能”，除包括狭义“节能”内容外，还包括通过产品结构优化、产业结构调整、能源结构调整等途径实现的各种间接节能。

在应对主要因过量排放含碳温室气体所引起的气候变化的背景下，“低碳经济”理念和实践被越来越多地接受。低碳经济的实质是以低能源消耗、低温室气体排放和低环境污染来保障国民经济和社会的可持续发展。在此语境下，能源节约与应对气候变化和发展低碳经济之间存在着密切联系。在目标上，三者均致力于减少能源消耗，追求经济和社会的可持续发展;在手段上，减少化石能源的开发和利用，是推进低碳经济和应对气候变化的重要内容;在效果上，能源节约有助于减少高碳能源的消耗和低碳排放的实现，从而为应对气候变化做出实质性贡献。

以法制手段促进能源节约，目前已成为世界各国的普遍实践。一些国家在能源节约法制建设方面积累了较为成熟的经验，其中以日本和丹麦的经验尤其值得关注。这两个国家能源资源较为贫乏，且都曾饱受能源危机之困。然而，日本和丹麦自20世纪70年代以来成功转型，摆脱了能源匮乏的桎梏，实现了高速经济发展与低速能源消耗并存、经济效益与环境效益兼顾的目标。我国虽在能源禀赋等方面与这两个国家不同，但其成熟经验值得我国深入研究和借鉴。

二日本的能源节约法制

20世纪70年代中后期的石油危机，使国内资源贫乏的日本深刻认识到了能源节约的重要性。彼时起，日本不断致力于推动能源节约和新能源的开发利用，并已取得明显成效。根据日本国民经济计算年报的综合能源统计数据显示，日本GDP的一次能源消费量较之1973年的1.8万吨石油/兆日元，已降低至2010年的约1.1万吨石油/兆日元。如将日本的能源效率作为基数1与其他发达国家或地区作对比，那么美国为2.72，英国为1.91，法国为1.59，德国为1.41。 由此观之，日本无论在能源消耗量上还是在能效水平上，均处于世界领先水平。这与日本的能源节约法制密切相关。

(一)日本的能源节约管理体制

日本的能源节约管理体制采用中央统一管理的方式。日本《关于合理使用能源的法律》(以下简称“《节能法》”)规定，节能工作主管部门是日本的经济产业省，负责人为经济产业大臣。在经济产业省内部，则由资源能源厅下的节能新能源部负责制定节能工作基本方针和节能政策、拟定节能法规措施、提供节能补助金、实行优惠税制等。同时，经济产业省下设的9个地区局均有相应的节能办公室，具体负责监督执法各地方的节能工作。

经济产业省下属还设有日本节能中心(ECCJ，Energy Conservation Center of Japan)和新能源产业技术综合开发机构(NEDO，New Energy and Industrial Technology Development Organization)这两家节能专业机构。日本节能中心成立于1978年，属于经济产业省管辖的公益性法人(一般财团法人)，总部设在东京，下设8个地区办公室。节能中心的主要职能包括四个方面：基于能源管理技术支持经济产业省的节能工作，如开展节能节电诊断、 楼宇节能技术支持、节能技术评价、普及和促进国际标准ISO50001等;开展节能宣传教育活动，如开展节能大奖的评选、通过网络和出版物的形式提供节能信息等;为节能培养人才，受国家委托，代办实施能源管理师国家考试和研修、讲座等;支援海外节能行动，如派遣专家、接受研修、向海外普及和支援节能技术以及设备等。

新能源产业技术综合开发机构(NEDO)成立于1980年，是日本经济产业省的直属机构，下设3个地区办公室，经费全部来自经济产业省的拨款。在节能方面，该机构的主要任务是以产业化、实用化为目标，支持节能技术和产品的产业化，以及促进节能技术的研究开发、引进和推广，如研发超导技术、零能耗建筑系统(ZEB，Zero Energy Building)智能交通系统(ITS，Intelligent Transport System)等。

除行政管理机关外，日本产业界还自发建立了日本经济团体联合会(Japan Business Federation，简称“经团联”)和节能服务公司(ESCO，Energy Service Company)以引入有效的市场机制，推动节能工作。“经团联”是2002年5月由原日本经济团体联合会和日本经营者团体联盟合并成立的综合性经济团体，截至2015年6月2日有会员1329家，覆盖了包括钢铁、水泥、化学、家电、汽车、造纸、电力等各领域的企业。“经团联”在经济、产业、社会、环境、科技、劳动等领域开展研究，利用经济界的知识和经验向政府建言献策。在节能方面，“经团联”主要致力于制定实施自主节能行动计划并监督会员企业的实施情况， 每年发布报告，公布实施效果。

节能服务公司(ESCO)又称“能源服务公司”，其服务包括：基于节能诊断提出节能建议，开展节能设计及施工，引进和运营节能设备，筹措节能资金，测量和保障节能效果，等等。[12] 据2015年3月日本ESCO推进协议会发布的统计，2013年度节能服务公司产业的市场规模达到300亿日元，其中工业产业部门占166亿日元，其他事业部门占134亿日元。

(二)日本的能源节约法规体系

日本目前最主要的有关能源节约法律是1979年《节能法》。该法历经了十余次修订，最近一次修订于2014年完成。[14]《节能法》共计8章99条，包括总则、基本方针、有关工厂等的措施、有关运输的措施、有关建筑物的措施、与机械器具相关的措施、处罚规定、附则等。该法规范的主要包括工厂领域、运输领域、建筑领域和机械器具制造领域，同时也对合理使用能源的各种具体措施作出了详细规定。 内阁与经济产业省还根据该法分别通过政令和省令的形式制定了多项法律实施细则，如日本内阁1979年《关于合理使用能源的法律施行令》、原通商产业省(即现经济产业省)1979年《关于合理使用能源的法律施行规则》、《关于能源管理师的考试和授予许可证的规则》等。

除《节能法》外，日本与能源节约相关的主要法律还包括：(1)1993年《能源供需高级化法》和《节能与再生利用支援法》。前者以修改和强化《节能法》为中心，将新的全球性环境问题考虑在内，制定了开展各种活动的详细预算;后者规定对主动采取节能及资源再生循环利用的业主实行超级利率融资，给予债权保证以及税收优惠等支持。(2)1998年《关于推进地球温暖化对策的法律》(1999年4月实施)。该法要求国家和地方政府制定具体的节能目标，并要求企业根据《节能法》进行能源的高效管理。(3)2001年《资源有效利用法》。该法规定了政府推进国内节能工作以及资源循环利用等内容。(4)2002年《能源政策基本法》。该法对于日本长期实行、已经基本达成共识的能源政策进行了法律化的宣示和确认，对日本能源单行法普遍遵循的充分运用市场原理、普及能源知识、促进国际合作等原则作出了规定，同时也规定了节约能源和提高能效方面的内容。

(三)日本主要的能源节约法律措施

日本目前的主要能源节约法律制度和机制包括重点用能单位指定制度、“能源管理师”制度、“领跑者”制度、能效标识制度、运输业和建筑业用能管理制度、能源节约财税支持制度和节能宣传与教育措施。

其一，重点用能单位指定制度。该制度根据日本《节能法》第7条的规定确立。所谓“指定”制度，是指要求特定能耗量的企业遵循特别的能源管理要求及履行报告义务的做法。日本内阁发布的《节能法》施行令规定，指定每年度 能源消耗折合原油3000千升以上的单位为“第一类重点用能指定单位”，年消耗折合原油1500千升以上的单位为“第二类重点用能指定单位”。符合这些标准的用能单位一旦被指定，就必须依法履行与其能耗相符的节能义务，具体包括：选任能源管理人员，定期报告能源使用量、能源使用效率以及伴随能源使用而发生的二氧化碳排放量、耗能设备、节能设施添置、改造或报废等情况，每年提交中长期计划书，等等。

其二，能源管理师制度。日本《节能法》第9条和第10条规定了能源管理师制度。取得能源管理师资格的方法一般有两种：通过经济产业省举办的国家考试取得，或者通过进修取得。一切人员均可通过参加日本节能中心(ECCJ)于每年8月举办的能源管理师考试而获得执业资格。考试科目分为必考基础科目和选考专业科目，其中必考科目为能源综合管理及法规，选考科目分为热学科目和电学科目。该考试每次合格率不足30%。 通过进修取得，是指针对已从事三年以上节能实务工作的人员，可通过申请参加日本节能中心于每年12月举办的能源管理进修并通过最终进修结业考试获得资格。 目前，日本共有约6000名能源管理师。 第一类重点用能指定单位中从事制造、矿业、电力供应、天然气供应、热供应等业务的企业，必须根据自身能源使用情况配备1至4名能源管理师作为其能源管理者，负责编制和提交能源使用状况的定期报告和节能中长期计划。其他的第一类重点用能指定单位以及第二类重点用能指定单位则必须配备能源管理师作为其能源管理员，负责定期提交能源使用状况报告。根据日本《节能法》第11条的规定，能源管理师的工作内容包括对企业节能事项进行监督，对能源消费设备的维护和能源使用方法的改善提出建议，以及经济产业省规定的其他义务。

其三，产品“领跑者”制度。“领跑者”(トップランナー，Top Runner)，是指汽车、电器、建材等产品生产领域能耗最低的行业标兵。“领跑者”制度在1998年修订的《节能法》中确立。 该制度意味着厂家生产的该种商品均须超过现有商品的同类产品中节能性最好的产品，实质上是节能标准更新制度。 根据该制度，节能指导性标准按当时最先进的水平制定，5年后该指导性标准转变为强制性标准，达不到该标准的产品将被禁止在市场上销售，而新的指导性标准又同时出台。“领跑者”制度不但有效推动了日本企业节能，还形成了以技术为导向的市场竞争，激发了企业不断创新的内在动力。“领跑者”制度的适用对象包括：在日本大量使用的机械器具;在使用时消费相当多能源的机械器具;以及特别有必要提高其性能的机械器具。截至2010年，“领跑者”制度的适用范围已包括汽车、空调、电视、照明、冰箱等23种产品，且适用范围仍在逐年扩大。最新的“领跑者”制度包括了建筑材料(如窗、绝热材料、厨房、浴室、卫生间设备等)、热泵、LED照明设备等。

其四，能效标识制度。该制度是指政府要求生产企业为用户和消费者购买其产品的决策提供必要的能效信息，以引导和帮助消费者选择高效节能产品的一整套措施。 能效标识是指附在用能产品上的信息标签，主要用来说明产品的能源性能，通常以能耗量、能源效率或能源成本的形式标示。日本早在1999 年就开始对汽车、商用设备和家用电器等实行强制性能效标识制度，2000年8月起开始实施统一的标识制度，目前已对包括汽车、空调设备、电冰箱、电视机、电子计算机等在内的21种产品实施了能效标识制度。日本还与美国联合实施办公设备能效标识计划，达到美国能效标准的，可粘贴“能源之星”(Energy Star)标识，且相互承认。能效标识由经济产业省统一制定，采用多阶段评价的方式，性能由高到低分别表示为5颗星到1颗星。能效标识还提供了该产品是否达到了领跑者基准、年消费电力量和估测的年电费金额等内容。

其五，运输业用能管理制度。日本《节能法》第四章对运输业的节能作出了规定。根据该法及其实施细则，运输业用能管理制度的规制对象是达到拥有200辆卡车、300节火车皮等要求的一定规模以上的运输业者，以及年发送货物3000万吨公里的货主。《节能法》要求这些从业者选择购买低耗油车型，提高货物装载效率，减少空运输，并设置节能责任人。运输业者需向国土交通大臣每年提交一次报告，货主向经济产业大臣及所从事的相关行业的主管大臣每年报告一次。如发现上述企业存在未充分采取节能措施的情形，主管部门可采取劝告、公布、命令及罚金等措施。

其六，建筑物用能管理制度。日本《节能法》第五章对办公楼、住宅等建筑物提出了明确的节能要求，并制定了建筑物的隔热、隔冷标准。新建或改建项目，须向有关部门提交节约能源的具体措施。用能超过限额的建筑物，须配备能源管理员，负责向政府有关部门提交节能中长期计划、年度计划及落实情况的报告。

其七，能源节约财税支持制度。日本《节能法》第82条规定，国家为促进能源的合理使用，在财政、金融和税制上采取积极措施，其中主要包括：(1)税收优惠、低息贷款和补助金。对引进节能设备的工厂和单位、企事业单位新建的热电联产项目、通过合同能源服务公司改造、新建节能楼宇等，提供低息贷款和税收优惠;(2)政府直接提供大量资金，支持节能;(3)直接补贴和税收减免。经济产业省每年安排380亿日元，用于补贴家庭与楼房能源系统、高效热水器等;(4)支持节能服务机构的发展。节能服务机构与节能项目实施企业共同申请节能项目资金补助时，最高补助金额可达节能改造项目投资的50%。

其八，宣传与教育措施。为在全国范围内推广节能，日本设立了节能日，每月的第一天对节能活动进行评估并确定其成果;每年2月为日本的节能月，面向消费者和公共机构举办能源效率展览和各种大型活动。 日本非常重视通过大众传播和公共舆论手段来树立国民节能的理念，效果甚佳的“公众运动”即为一例。 日本还将节能与时尚结合，形成了“极简主义”风格，深受民众欢迎。

三丹麦的能源节约法制

丹麦的能源资源赋存量不大，除石油和天然气外，其他能源资源储存很少，所需煤炭全部依靠进口。 自第一次石油危机后，丹麦大力调整能源结构，积极开发新能源。从1980年至今，丹麦的GDP增长了近60%，但能源消耗基本维持不变。 20世纪70年代前，丹麦99%的能源均需进口。但其后几十年间，丹麦的能源自给率不断上升，1990 年上升到50%左右，1997年达到100%，2005年自给率更高达156%。 因此，丹麦成为公认的能源问题解决得最好的国家之一。

(一)丹麦的能源节约管理体制

自1973年能源危机以来，丹麦认识到需要有一个强有力的政府部门牵头主管能源事务，以便从国家利益高度出发，调动各方面资源，统筹制定国家能源发展战略并组织监督实施。为此，丹麦于1976年成立了能源署。目前，丹麦能源署是气候、能源与建筑部(Ministry of Climate，Energy and Building)之下的一个部门， 其职责最初是为了解决能源安全问题，后来管理重点逐渐涵盖国内能源生产、能源供应和分销以及节能。根据丹麦能源署官方网站的说明，丹麦能源署的职责主要涉及以下方面：从能源生产到供给、消费整个产业链的管理;能效与节能;建筑领域和交通运输领域的节能;温室气体减排;等等。此外，丹麦气候、能源与建筑部还下属能源技术发展与示范项目(EUDP，Energy Technology Development and Demonstration Programme)，该机构致力于支持研发能源技术。

(二)丹麦的能源节约法规体系

自20世纪70年代中后期起，丹麦开始通过立法形式推动能源节约。1976年，丹麦颁布了《供电法案》，1979年又颁布《供热法案》。1981年，丹麦通过了《住房节能法案》。2000年，丹麦制定了综合性节能法律《能源节约法》。 2004年，丹麦进一步修订节能法规，强调建筑和工业的节能，提倡使用节能家电，培养公民和全社会的节能习惯。现有的节能立法调整的主要领域包括建筑、器械与产品、工业、公共部门、配电和电网企业等。此外，由于丹麦属于欧盟国家，欧盟的节能相关法律也对丹麦具有约束力，这些法律包括《2012能效指令》(Energy Efficiency Directive 2012)、《欧盟建筑物能效指令》(EU Directive on The Energy Performance of Buildings)等。

(三)丹麦的能源节约主要法律制度

有效的法律规制对丹麦能源节约战略的成功实施起到了至关重要的作用，其能源规划、能效标识、建筑物节能、节能技术研发支持和环境保护税费等值得我国借鉴。

其一，能源规划制度。丹麦的能源规划十分详尽，且根据国内外的形势与需要及时更新。丹麦1990年制定了《能源2000计划》，1996年制定了《能源21计划》，2005年制定了《能源战略2025》。2008年，丹麦执政党与在野党达成了《关于2008-2011年能源政策的协议书》，规定到2020年能源消耗应比2006年水平减少4%。目前丹麦就能源问题的远景规划是2011年制定的《能源战略2050》(Energy Strategy 2050)，该战略的目标是：到2050年，丹麦将完全不依赖化石燃料，完全成为一个低碳社会。在能源节约方面，丹麦倡导提高家庭和企业的能效，目标是2020年的能耗比2009年减少6%。此外，丹麦还于2011年11月发布《我们未来的能源》(Our Future Energy)，2012年3月发布了《面向2020年绿色能源的加速计划》(Accelerating green energy towards 2020)， 详细规定了能源有效合理利用、节能战略实施等内容。

其二，能效标识制度。在建筑能效标识方面，丹麦区分大型建筑(1500平方米以上)和小型建筑(1500平方米以下)。大型建筑采用ELO方案(亦称“能源管理方案”，Energy Management Scheme);对于小型建筑，1997年《能源标识法案》要求所有小型建筑在出售时，须对房屋进行能效评估，评估范围扩大到包括能源、电力和水。在此方面，丹麦建立了评估标准和计算模型，设立招标评估公司，开展宣传培训计划。目前，丹麦独幢住宅的节能标识率已达到85%。 在器械和产品能效标识方面，丹麦实施针对白色家电的欧盟强制能效标识方案，以及针对办公设备的“能源之星”能效标识方案等，国内也有许多自愿能效标识方案，如针对窗户、燃油锅炉、工业用电动机、通风设备等的标识方案。丹麦能源署对国内的能效标识制度的实施情况进行监督检查。

其三，建筑物节能制度。在丹麦，超过30%的能源消耗用于家庭建筑采暖， 因此建筑物节能意义重大。1961年起，丹麦对新建建筑能源消耗做出规定。其后，丹麦通过严格的建筑节能要求，加强对既有建筑的改造，在建筑标准中对新建建筑供热、制冷、通风、生活热水和照明等方面的能源效率作出详细规定，使建筑能耗大幅降低。丹麦通过征收建筑采暖燃料税、支付节能投资补贴、实施出租房屋节能一揽子计划等手段，降低建筑能耗。1996年，丹麦住房建设部门颁布条例，要求所有建筑物安装热计量装置。通过实施供热计量，室内采暖总能耗降低了50%。目前，丹麦新建建筑的供热能耗仅为1977年的25%左右。

其四，节能技术研发支持制度。为了保持在能源领域的竞争力，丹麦政府不断增加对能源研发的资金支持。丹麦能源署通过“能源研究项目计划”，仅2007 年就为能源研究提供资助5500 万克朗。同时，也有企业对环保型能源研究提供资助。例如，Energinet公司2007年资助款项约为1.3亿克朗。另外，一些行业协会和研究机构，如丹麦能源协会 和丹麦战略研究理事会 等，也在能源节约研究领域提供资助。

其五，环境保护税费制度。丹麦注重通过税费手段促进能源节约，较为典型的税种是能源税。能源税的课税对象主要是矿物燃料和电(罐装液化气、燃料油、煤、电和天然气等)，具体包括普通能源税和污染排放税。普通能源税于1977起征，最初适用于石油产品和电，其目的是促进能源节约、鼓励以其他能源替代石油。1982年开始对煤征收能源税，对天然气征税则始于1997年。能源税的税率一直稳定增长，包括增值税在内的总税负达到消费价格的三分之二。二氧化碳税于1992起年开征。目前，须缴纳能源与二氧化碳税的法律主体包括家庭、公共部门、私人服务部门、农业和工业部门。对于企业，丹麦采用被称为“二氧化碳协议”的补贴计划，即特定企业可与能源署签署自愿协议，承诺完成协议中明确的能源保护措施。在此情形下，企业可适用较低税率，获得减税优惠。此外，丹麦与节能相关的税种还有垃圾税、车用燃油税、自来水税、特定零售商品包装税、一次性餐具使用税等。另需关注的是 “绿色收入返回”(Recycling of Revenue)制度。在丹麦，出于维持企业发展动力之考虑，全部或部分的“绿色收入”又通过减少其他与企业相关的税收以及使用补贴支持环保的方式返回到企业，其中大量的补贴用于能源领域，如促进可更新能源的利用、能源的节约和二氧化碳减排等。

四我国能源节约法制现状及其完善

我国现行的能源节约管理体制、法规体系和管理制度，为节能管理提供了重要的法律依据，但在一些方面亦存在不足。在进一步立法及其实施过程中，应注意吸收日本和丹麦的成熟经验，不断完善能源节约法制。

(一)我国的能源节约法制现状评析

能源节约法制可从管理体制、法规体系和法律制度等方面进行考察。在管理体制方面，我国《节约能源法》没有具体规定节能主管部门，而是原则性地规定：“国务院管理节能工作的部门主管全国的节能监督管理工作”，“国务院有关部门在各自的职责范围内负责节能监督管理工作，并接受国务院管理节能工作的部门的指导”。 就实际情况而言，国务院主管节能工作的是国家发展改革委，其主要职责之一即为“推进可持续发展战略，负责节能减排的综合协调工作。” 国家发展改革委下的资源节约和环境保护司具体负责节能工作， 并在该司下设有节能减排处。国家发展改革委管理的国家能源局的主要职责中也包括“能源行业节能和资源综合利用”，其下设的能源节约和科技装备司负责“指导能源行业节能和资源综合利用工作”。 此外，建筑、交通运输、统计、科技等部门按照《节约能源法》规定，各自负责与本部门事务相关的节能工作。

在法规体系方面，能源节约领域最为重要的综合性立法是1997年通过、2007年修订的《节约能源法》。此外，《电力法》、《循环经济促进法》等诸多法律中也有关于节约能源的规定。国务院出台了一些与《节约能源法》相配套的行政法规，如《民用建筑节能条例》(2008)《公共机构节能条例》(2008)等。与能源节约相关的行政规章主要包括原国家经济贸易委员会1999年发布的《重点用能单位节能管理办法》、原国家经济贸易委员会和国家发展计划委员会2000年发布的《节约用电管理办法》、原建设部于2005年发布的《民用建筑节能管理规定》、国家发展改革委和质量监督检验检疫总局于2005年颁布的《能效标识管理办法》、国家发展改革委于2010年发布的《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》等。能源节约法律制度主要包括节能目标责任制和考核评价制度、 节能评估和审查制度、 落后、高耗能产品、设备和生产工艺淘汰制度、 能效标识制度、 能源统计制度、 能源消费统计制度、 重点用能单位管理制度、节能激励制度 等。

上述能源节约法制为节能管理提供了重要的法律基础，但也存在一些亟待解决的问题，主要体现在管理体制、法律调整范围、能效标准标识、市场机制、公众参与、立法技术与程序等方面。

其一，管理体制方面。我国《节约能源法》中缺少对节能主管部门的明确规定，同时将建筑、交通运输等领域的节能管理主体直接规定为建筑和交通运输主管部门，导致政策制定部门与监管执行部门混同，容易造成“运动员与裁判员身份合一”的自我监管的局面。

其二，法律调整范围方面。这方面最大的问题是对家庭与和消费者的节能关注不足。一般认为，终端用户节能较之能源供应与生产端节能往往会产生更好的效果。“在消费端节约的单位能量，相当于在源头节省了多个单位的能源。” 在我国《节约能源法》中，直接对用能源单位或个人提出要求条款仅有12条，其余内容更多规定的是政府职责。

其三，能效标准标识制度方面。我国能效标准标识制度存在的问题主要体现为四个方面。首先是标识范围窄，局限于部分家用电器、照明器具及部分工业设备，尚未形成完整的标准体系。而在日本和丹麦，能效标识制度的适用范围已扩展至汽车甚至建筑物，使该制度在节能方面发挥更大的作用。其次是能效标准与能源节约实践衔接不足，标准修改周期较长，缺乏应有的动态性。再次是门槛低，过多地迁就现有技术水平，缺乏具有引导作用的超前性节能标准。 复次是能效标准的制定缺乏企业和社会参与，以政府主导为主，不利于能效标准的贯彻和实施。 在这些方面，我国与日本的“领跑者”制度相比存在较大差距。

其四，节能市场机制方面。我国能源节约管理大多采用行政手段，对市场机制重视不足。例如，促进终端消费者参与能源节约的重要方法之一是征收能源税和排放税，但在我国，有关能源节约的税收制度尚不完善。再如，关于需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议、节能服务公司等方面的内容，我国《节约能源法》仅作出了宣示性的规定。此外，节能技术创新支持机制和投资风险规避机制不健全，对能效改进和节能技术研究开发及推广应用支持不足。

其五，公众参与节能制度方面。作为现代善治的一个重要要素，公众参与在能源节约上同样具有重要作用，但在我国尚未受到应有的重视。首先是公众在参与节能管理方面的法律地位不明确，《节约能源法》中未明确提及公众参与，公众参与未能成为制定节能标准等重要节能管理措施的法定要求。其次是公众参与形式单一，大多体现为参与和接受宣传教育，对决策过程的参与较少。再次是参与过程上侧重事后监督，但事前参与不足。复次是信息公开不充分，企业能效和节能信息披露不足，使公众难以及时获知相关信息。

其六，立法技术与程序方面。一方面是法律的可操作性不尽人意。《节约能源法》共87条，其中很大部分是宣示性或者原则性的规定。例如，以“国家实行某项制度，其细则由某部门会同有关部门制定发布”为格式的内容竟有18处之多。此类规范使得法律的实施需要大量的配套立法，有时会导致法律实施主体不清，不利于节能工作的有效开展。另一方面是法律修订较慢。尽管避免法律频繁改动是维护法律权威性的重要方面，但亦应以法律能够适应社会关系调控和管理实践的需要为前提。否则，一部不能及时修订的法律，反而会降低其社会作用，最终损害权威性。日本《节能法》通过十几次修订，不断完善法律内容，值得借鉴。

(二)借鉴国外经验，完善我国能源节约法制

为解决上述问题、健全和完善我国能源节约法制，应参考日本、丹麦等国的成熟经验，确立科学的能源节约管理体制，扩大调整范围，改进能效标准标识制度，更加重视市场机制，完善节能宣传和公众参与机制，促进能源节约与环境保护的互动协调，同时提高立法技术。

其一，确立科学的能源节约管理体制。理想的能源节约管理体制，应形成“纵横交错”的态势：在纵向环节上，从节能技术研发与推广、到人才培养、再到节能宣传教育和节能法律监督，均应有明确的管理机构和参与主体;在横向领域上，工业、交通、建筑以及其他领域的能源节约，亦应有明确的职责分工。基于这一考虑，我国应清晰界定各主管部门的管理职责，在不同部门与机构之间合理配置管理权限，同时妥善处理政策制定部门与监管部门的关系，防止“运动员与裁判员身份合一”的局面。在此可借鉴日本和丹麦的经验，由能源管理部门(如日本的资源能源厅和丹麦的能源署)统一负责能源节约的指导和推动工作。在我国，国家能源局比较适合承担这一工作。日本和丹麦均重视能源节约管理体制上各类主体的协同合作，行政府部门之外的事业单位、公益机构以及企业组织等也成为节能管理的重要参与者，亦值得我国借鉴。

其二，扩调整范围。前已述及，我国能源节约相关立法直接针对终端用能主体的规定偏少。从制度的有效性和效率性考虑，终端用户节能往往具有更为重要的作用。为此，进一步立法可借鉴日本和丹麦的经验，更加重视从业人员、企业单位、消费者等用能主体的节能。另一方面，进一步立法亦应加强对建筑领域、交通运输领域、民生领域、消费领域以及政府机关节约用能的法律调整和监督。

其三，改进能效标准标识制度。可参考日本的“领跑者制度”，在家电及其他领域中规定最低能效标准，并规定确定的更新周期，以提高标准的动态性，同时激发企业的节能动力。同时，还可借鉴日本和丹麦的经验，扩展能效标识的适用范围，在各节能相关领域进行能效标准的推广和认证。能源节约主管部门亦应加强对能效认证和标识工作的监督管理，以确保能效标识的公信力。

其四，重视市场机制。首先是探索建立和完善能源节约税费制度。在此可借鉴丹麦的经验，对消费者、工业、农业等领域科以税赋的同时，对节能行为实行补贴和财政返回制度，这样不至于使产业负担过重，并可形成良好的激励效果。其次是加强对节能技术研发的支持，加大对节能产品的支持力度。较之于我国，日本和丹麦对节能产业的支持力度大得多。再次是借鉴日本经验，对引进节能设备的企业，采用补助金、免税、直接补贴、低息贷款等多种手段提供鼓励。复次是完善对能源服务公司、合同能源管理、自愿减排协议等市场化节能制度的设计，及时制定相应实施细则。在此方面，日本能源服务公司(ESCO)在节能领域发挥的积极作用值得我国吸收和借鉴。

其五，完善节能宣传和公众参与机制。日本节能宣传丰富多样的形式和将低碳节能与时尚相结合的路径，取得了很好的效果。丹麦在节能宣传方面提供大量的专门信息，并详细分析采取节能行动相对于公众的益处。在宣传方式、宣传手段和宣传内容上，我国可借鉴日本和丹麦的经验，采取灵活、多样的宣传方式，借助科技化手段，提高宣传内容的实用性。在公众参与方面，进一步立法应明确规定公众参与的原则和制度。例如，在进行重大能源决策时，应听取有关行业协会、企业和社会公众的意见等，保障公众的知情权;同时，应健全公众对于节能和能效管理的事前参与和事后监督机制;还应进一步通过法律手段促进企业以及政府、公共机构的能源信息公开，以便利公众参与。

其六，促进能源节约与环境保护的互动协调。日本和丹麦的节能政策和法律非常重视与环境保护的互动协调。降低能耗是重要的减排措施，也是保护环境、应对气候变化的重要手段。在此方面，新能源和可再生能源的推广利用可以起到“一石二鸟”的作用，既减少了传统能源的使用，又减少污染、从而起到环境保护的作用。为此，应在进一步立法中注重多元目标的设置，如在能源节约立法中应加强鼓励环保和替代能源方面的规定，在制度设计上亦应重视不同价值目标的协同配合。

其七，提高立法技术。一方面，应完善能源节约法律的内容，尽快补充和完善《节约能源法》中规定的尚未出台或者亟需修订的实施性立法或者政策，使能源节约法规体系更加完整。另一方面，可借鉴日本经验，及时修订能源节约法律法规。我国修订《节约能源法》是在2007年。8年以来，我国社会经济的发展状况和能源节约形势与需求发生了较大变化，这就要求作为上层建筑的法律能够动态地适应经济基础的变化。在此情形下，根据各方面变化和要求修订《节约能源法》，就成为必然的选择。

原标题：于文轩：典型国家能源节约法制及其借鉴意义——以应对气候变化为背景