【访谈】夏光：执法管理护企行为要改 约谈将转向政府

环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光指出，从过去一年环保部门工作分析，中国环保逐渐呈现三大趋势：更加强势，更加智慧，人民环保。

对环保与发展这对关系，夏光认为主要矛盾已从过去“环境怎么办”变为“发展怎么办”，不在于环境如何调整，环境容量就那么大，不会改变，但是发展走不下去，必须要进行结构调整、转型升级。

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环保工作三大趋势

记者：如何评价环保部过去一年的工作，外界普遍认为环保工作呈现出前所未有的强势。

夏光：从过去一年环保部门工作，可以看出环保工作逐渐体现出三大趋势：

第一，更加强势。过去环保部门也强调严格执法，只是面对经济发展压力，管制力量不足以扭转大局。随着生态文明建设的大力推进，相关法律法规陆续出台，尤其去年新颁布的环保法比过去更加强硬、规定要求更加严格、责任主体更加明确。在这样的大形势下，环保部门进一步强化监督执法，力度比过去更强。包括使用的约谈手段，由过去主要监督企业逐渐转向监督政府，从督企向督政转变，这是环保工作的一个重大进展。通过督政更准确的抓住了环保工作的牛鼻子，就是关键少数--党政领导干部。应该说真正强势的是环保这项事业，因为中央在大方向上有了更加明确的要求，环保部门在这个过程中，起到一个坚决贯彻执行的作用。

第二，更加智慧。环保工作不仅要用管制的方法，也要使用经济激励、引导的办法，通过经济政策、技术性政策和其他鼓励性政策，使全社会，包括党政领导者、企业、广大人民群众，能够朝着更加绿色化的方向创业、创新、生活。解决环境问题还是要和发展一起，只有靠绿色创新不断创造出新的生产生活方式，使之既有发展成果，又有环境改善的效果。

第三，人民环保。过去环保执行更多倚重政府少量部门，现在，则更多倚重于整个社会的共同参与，即人民环保。

强势环保是最基础的，没有强势环保下的更高标准、更严法律、更好执行，后面两大趋势就没有依据。第一个管制的力量叫推动力，第二个经济引导的力量叫拉动力，第三个社会共同参与叫行动力，这三大力合在一起就形成了环境保护的驱动力。

要实现中央提出的到2020年生态环境质量总体改善，这三力都需要加强。

约谈：从督企转向督政

记者：截止目前，环保部已约谈了25个地方政府及单位，约谈的方式方法有没有什么改变，效果如何?

夏光：约谈是执政方式的一种进步，督政其实是各领域都用的一种手段，为达到目标，在过程中有效监督地方政府。通过约谈，将环保责任更具体落实到党政执政者身上，他们是关键少数，掌握着对当地经济社会发展和生态环境保护的决策权、布局权和管理权，所以监督他们，就能够起到四两拨千斤的作用。

过去也搞过约谈，但往往约谈副市长。一把手被约谈还是第一次，有的领导表示没想到，因为环保问题被约谈对他们震动很大。过去在执法管理方面还是有护着的行为，实际上发现并不好，污染不但老百姓有意见，当地社会经济发展也受到很大阻碍，所以他们也认识到这是好事，约谈也是个促进。

现在的约谈越来越严，有两个原因：一是大的形势变了。十八大后，习总书记提出“绿水青山就是金山银山”等理念，中央制定关于生态文明建设顶层设计，并划出生态红线等要求，因此才能更理直气壮地对地方政府提要求。

二是条件具备了。在过去没有强硬的顶层设计，仅靠一个政府部门监督党政领导者太难了，从下往上监督，尽管有职责，但实际操作起来比较困难。现在不一样了，生态文明建设不断加强，环保工作地位不断提升，尤其新的环保法授予了环保部门强硬起来的权力，具备了实施的条件。

实际上环保部约谈也不是随意约谈，都是有事实、有重大问题的，非得找党政领导出面才行。比如好多问题是长期存在，长期检查、长期通报要求整改改不了的，实际上就是好多厂子得停工，都舍不得停工，舍不得那点产值，老是改变不了结构。通过约谈一把手，把环保摆到了头号位置去解决。

从环境怎么办到发展怎么办

记者：就像您所说，实际有些企业是要关停淘汰的，但对地方来说发展仍然是他考核的第一指标，还牵扯到就业。对地方政府来说，环保和发展这对矛盾怎么平衡?

夏光：发展经济和保护环境之间的关系，永远是环保工作中遇到的一个核心问题，处理好这个关系是最难也是最关键的。

通过发展历程来看，这对关系前后重心是在移动的。在经济发展刚开始的阶段，经济发展与环境保护的矛盾主要方面是环境怎么办，经济发展大潮和招商引资，带来诸多环境问题，那时主要是应对环境问题，开始通过制定排放标准、搞执法大队、在线监测等限制性手段对经济大潮带来的环境问题进行补救。

随着经济发展，人民生活水平不断提高，发展对环境带来的压力逐渐接近生态环境承受的边界，很多方面甚至已经突破了边界。这时，该问经济怎么办了，因为经济发展受到生态环境承载边界的约束，再按照过去那种模式发展不动了。当然又不能放弃发展，那就只有绿色发展。

所以现在我们看到环境和发展这对关系现在的主要矛盾在发展领域，不在于环境如何调整，环境容量就那么大，不会改变，但是发展走不下去，必须要进行结构调整、转型升级。

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环境标准不会再往后退

记者：转型并不是一蹴而就，去地方采访，尤其中西部县城，从环境治理角度企业不符合，但又是纳税和带动就业大户。如果环保方面的措施和法规过严，这些问题怎么办?环保部门在制定法律法规方面如何平衡这些问题?

夏光：西方发达国家也有一个类似的过程，就是法律法规标准是逐渐提高的，由当地的综合因素决定的，特别受经济发展水平的影响。新的环保法早二十年前不可能定制这么严，它是发展到一定阶段的产物。

环境标准制订的严是一码事，按照实际情况来落实是另外一码事，发达国家也有这这样的过程，开始定标准也很严格，但会给企业一个缓冲期，在缓冲期内你去创新、更新设备、转厂区，现在的经济社会发展要与环境保护相协调，是以生态环境为基础来约束经济社会发展。总之，环境标准不会再往后会退，只是在标准的实现上可以有些弹性空间。

绿色经济新常态

记者：目前地方在发展和环保方面平衡得比较好的有哪些?

夏光：比如江浙地区的地方政府，就非常重视环保问题，这是他们自觉的行为，一些发达地区甚至在绿色环保方面行成相互竞争的局面，就过去党政领导比GDP，现在在生态环保方面也追求领先，我们为这个现象取了一个名字，叫绿色经济新常态。

我前几天去厦门调查，厦门市提出了“美丽厦门，共同缔造”的口号。美丽厦门“是目标，”共同缔造“，不是单独哪个环保部门、林业部门去搞美丽项目建设，而是所有部门、全社会都是生态文明建设的力量，包括人民群众，别都等着政府搞好一切。比如农村养殖污染，政府给补贴，村民自己治理污水废气，而且还把粪便收集好变成肥料用。

再比如浙江省安吉县，过去盲目追求发展，农民办小厂，随意干。后来意识到生态是其资本，政府出面进行产业结构调整，发展林木类的种植和加工业，扶持一些污染小的加工型企业，几种力量共同发展，一个优势产业就成了很大的市场，现在安吉县椅子产品在市场上占有率达到20%-30%。

还有很多地方政府进行了类似的创新，比如山西左权率先建立的生态庄园经济，农民进城了，腾出来的土地，政府通过引进国内外社会资本，搞庄园经济，把这块地的价值发挥到最大。

这也不是中央要求的，这就是绿色经济新常态的体现。

记者：这些都是东部发达地区，中西部落后地区不这么乐观。

夏光：对地方政府和污染企业也要乐观看，你说有没有包庇企业的行为?有，比如护着落后产能、未批先建的，得让他们有个过程，找到发展的新门路。好在现在出台了党政领导干部生态环境责任损害赔偿和追究责任的办法，这个办法对所有党政领导者适用，并不因为你是贫穷落后地区就可以不追责，对地方会有约束，从而逼着他们转型。

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环保工作单靠强力不行

记者：目前环保部门抓环保工作主要还是靠强力手段，怎么能够使企业和地方从被动变主动?环保部门治理思路如何转变?

夏光：环保部门本身还要更加全面地理解这种大的趋势，靠原有工作方法、思路恐怕不行，也确实不够，还是要创新。所以提出要改革基础制度，提升环境治理能力。这个点抓得还是挺挺准的，如果不改革制度本身，单纯靠加强力度恐怕不行，如果制度本身对人的行为没有改变，只是去加强力度管着，它是被迫的，我们强调智慧型、激励型的政策，就是要改变人家的行为，让人家有积极性，有主观意愿，看到了好处，这样的制度才真正有效。

环保部门还有其他大量工作要做，尤其是中央提出来的自然资源产权制度改革，这是根本性的改革。现在我们基本上没有什么产权制度改革在起作用，基本是靠强行行政命令，尚未找到通过产权设置，让公共资源得到维护又能为经济发展提供动力的方法。

垂直管理有利于打破地方保护

记者：新《环保法》实施后，根据您的观察，效果怎么样?

夏光：最大的效果在于把全民的环保意识往前推进了一大步，在大家心中开始树立起环保法的权威。新环保法经过反复宣传，让公众知道了自己有这方面的权利，包括公益诉讼，申请信息公开权利等。既然有了这些权利，有人就会拿着法律武器来维护自身的权益，这就会产生实际的效果。

记者：“十三五”规划提到今后环保部门将进行垂直管理，这对环保工作会有怎样的改变?

夏光：有利于克服两个大的问题：一是解决信息的准确性和真实性，二是防止地方保护主义的干预。

这项改革在实践中会引起什么问题，要经过实践检验才能讲。还是那句话，中国的国情差别特别大，对发达地区适用的改革，对落后地区就不一定适应，垂直管理，经济欠发达地区可能更愿意接受;经济较为发达和地方自治能力强的地方可能认为不一定合适，担心会出现基层政府对环境质量负责落空的问题，把机构拿走以后，地方政府会不好落实环保责任，这是可能出现的新问题，需要在实际操作中不断完善。

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原标题：环保部官员：执法管理护企行为要改 约谈将转向政府