如何破解土壤污染治理海量资金问题

近年来，随着“镉大米”、“毒生姜”、“砷中毒”、“癌症村”等事件不断发生，土壤污染对人类健康的严重威胁逐渐显现，引起了社会公众的广泛关注和国家政府的高度重视，开展土壤污染治理工作刻不容缓。2014年4月，环保部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示：全国土壤总点位超标率为16.1%，土壤环境状况不容乐观。为做好土壤污染治理顶层设计，加快推进土壤污染治理，环保部正加紧制定《土壤污染防治行动计划》。然而，土壤污染治理不同于水污染与空气污染治理，治理难度大、周期长、成本十分昂贵，动辄上亿元，若完成全国污染土地治理，所需资金将超过百万亿元。面对巨额的资金投入，单靠政府财政补贴，实在是杯水车薪。如何破解海量资金问题，成为土壤污染治理能否持续推进的关键所在。

一、土壤污染治理存在亿万成本缺口

(一)土壤污染治理难度大、周期长

土壤污染与其他介质污染相互关联，污水排放、废气自然沉降、固废违规填埋与堆放、农药化肥施放，以及降雨对各种污染物的淋溶使污染物下渗，都会造成土壤污染，有数据显示，全球约90%的污染物最后都滞留在土壤里，土壤成为各类污染物的最终“归宿”。

土壤污染相比水污染与大气污染有以下特点：一是隐蔽性，由于土壤污染不像水污染和大气污染那样具有颜色和气味变化的直观感受，在污染初期很难被发现，只能通过采样检测才能确定。二是滞后性，土壤从受到污染到造成危害时间跨度较长，往往要几十年。三是累积性，污染物进入土壤后，迁移速度慢，难以扩散和稀释，在土壤中不断累积，污染日益加重。四是不可逆性，重金属污染物很难被降解，部分有机污染物降解时间也很长，导致土壤污染基本不可逆。

总体而言，土壤污染治理无法简单地通过切断污染源、过滤、添加化学药剂等方法实现净化，根据土壤污染情况不同，需要实施热脱附、蒸气浸提、固化-稳定化、淋洗、氧化-还原、植物与微生物修复等多项物理、化学、生物土壤治理技术，治理难度远大于水体和大气。另外，土壤污染治理周期也很长，一个10公顷的工业废地，完成净化通常要15年左右。

(二)土壤污染治理成本巨大

由于土壤污染治理难度大、周期长，治理成本也随之上升，并且数额巨大。以美国治理污染场地的实践经验来看，净化10公顷的工业污染土地(相当于1/4天安门广场)，需要花费近5000万美元，折合人民币3亿元左右。2011年，我国首个由国务院批复的重金属污染治理方案《湘江流域重金属污染治理实施方案》，计划投资595亿元，而依照据湖南相关部门预测，要保证治理效果，全部投入需在4000亿元以上。

根据《2014中国国土资源公报》和《全国土壤污染状况调查公报》可知，我国拥有耕地20.27亿亩，点位超标率为19.4%，污染耕地约3.9亿亩，如果使用成本最低的植物修复法，每亩也需要2万元左右，修复所有污染耕地需要资金7.8万亿元;我国城市棕色地块超过30万块，按照每块治理成本4000万元计算，棕色地块治理资金大约需要60万亿元;我国废弃矿山超过150万公顷，许多处于深山之中，暂不开发使用，只需实施固化不造成污染扩散即可，每公顷治理成本不低于9万元，需要治理资金1400亿元左右。另外，根据美国的经验，用于土壤污染调查、查证和行政管理等配套工作的费用，往往比土壤污染治理本身的费用还要高。也就是说，我国土壤污染治理的总成本在120万亿元以上，而这只是最保守的估计，实际成本远高于此。

(三)“排污者付费”难以保障巨额治理成本

2008年，环保部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发【2008】48号)，提出“谁污染、谁治理”的原则。然而，由于企业的主要精力在于生产经营，该政策实施后，治污效果并不理想。2015年1月，国务院办公厅又发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，提出“排污者付费、第三方治理”的治污新机制，由于第三方治理单位专业性更强，又同时进行多个治理项目，使治理成本降低，治理效果更高。该机制虽然对土壤污染治理有一定推动作用，但是仍然无法解决土壤污染治理面临的巨额成本问题：一是责任主体难确定，有些污染场地废弃多年，当年的排污单位已不存在，现在也没有其他单位接手这块场地，治理费用无人承担;二是责任主体明确，但支付不起高额的治理费用。以上情况的普遍性，使“污染者付费”制度对土壤污染治理的资金支撑作用十分有限，亟需建立更全面的资金保障机制。

二、国外解决土壤污染治理资金问题的经验

(一)美国“超级基金”

1980年，美国政府设立了“超级基金”，初始资金为16亿美元，包括对石油和无机化学品行业的专门税收13.8亿美元，政府财政2.2亿美元，以保障无法确定责任主体或责任主体无力承担费用的污染场地治理。1996年，美国政府将基金规模扩大到85亿美元，包括年收入200万美元以上企业的附加税25亿美元，联邦普通税收27.5亿美元，基金利息3亿美元，向责任主体追回款项3亿美元。从1982年至2013年，共计1320块污染场地进入“国家优先控制清单”，由于治理成本高昂，使用“超级基金”完成治理的仅有200块左右，虽然数量不多，但在全球已是领先，“超级基金”作用功不可没。另外，美国开展了棕色地块治理循环贷款基金示范试点，对污染场地进行治理的非污染制造者，可以用贷款偿还金申请新的贷款，以实现治理资金的持续性。

（二）德国土壤污染基金

德国环境责任基金体系非常庞大，且覆盖范围全面，土壤污染基金是该基金体系的一部分，也是《联邦土壤保护法》所规定的。德国土壤污染基金主要用于土壤状况调查、评价、监测、土壤污染预防，以及在无法确认土壤污染责任主体、责任主体无力支付修复费用、多责任主体间难以确认责任份额等情况下的土壤污染治理。基金来源主要有两个：一是向加工或消费含有持久性有机污染物(二噁英、呋喃、多氯联苯、五氯酚本)产品的企业征收消费税，每吨征收300马克;二是向危险废弃物制造者进行特别收费，根据废弃物不同的危险程度，将收费费率设置为每吨30马克、每吨80马克和每吨150马克三个标准，不同危险程度的废弃物混合堆放时，按费率最高的征收。目前，德国每年大约有16亿马克(折合人民币56亿元)注入土壤污染基金，另外政府直接财政补贴、税收优惠、优惠贷款等。

(三)日本“指定援助法人基金”

日本广泛借鉴美国、德国的经验，设立了指定援助法人基金，即通过《日本民法典》第34条中规定的公益法人，向指定区域内无过失购入污染场地但又无力支付治理资金的土地所有者提供资金援助。该基金由4部分组成：一是来自国家预算“日本土壤环境保护综合推进费补助金”;二是向产业界的组织和个人收取的费用;三是各级地方政府(都、道、府、县)的配套资金;四是土地所有者自己承担的资金。四部分资金各占基金总额的1/4，其中，前两部分资金到位后，由国家转给“指定法人”，再由“指定法人”转给地方政府，地方政府将资金配套完毕后，转给土地所有者，开展污染场地治理。另外，日本政府还规定，土壤修复企业要将其营业额的0.01%注入基金;土壤污染调查机关要将调查收费的0.3%注入基金。

三、加快建立我国土壤污染治理资金保障体系的几点建议

(一)建立多资金来源的“土壤污染治理基金”

数据显示，我国土壤污染治理约3/4靠政府投资，“十二五”期间，中央财政划拨土壤污染治理专款300亿元，地方政府配套投资积极性不高，许多地方还出现套取中央资金现象，导致原本就不多的治理资金远远低于市场预期。我国亟需建立多资金来源的“土壤污染治理基金”，以保障土壤污染治理事业健康发展。“土壤污染治理基金”应由相关政府部门牵头建立，资金来源主要包括以下几方面：一是每年由中央财政划拨专项资金;二是由地方财政进行配套投资;三是根据造成土壤污染程度不同，向所有工业企业差别化征收附加税;四是向加工或消费含有持久性有机污染物产品的企业和个人征收消费税;五是向固废持有者视污染物级别差别化收费;六是污染场地责任主体承担的治理费用;七是向土壤修复企业征收一定比例缴费;八是向修复土地的增值出售盈利征收税费。

(二)出台财税政策助力土壤污染治理

根据我国土壤污染治理现状，出台符合实际情况的财税政策。一是针对直接造成土壤污染的企业，征收较高的土壤污染附加税;二是针对间接造成土壤污染的企业，征收较低的土壤污染附加税;三是向加工和使用含有持久性有机污染物产品的企业和个人征收消费税;四是向进口有害固体废弃物的企业和个人，根据有害程度不同差别化征收环境税;五是对从事土壤污染治理相关经营活动的企业，包括土壤调查企业、土壤监测企业、土壤治理企业，实行税收优惠或减免。根据以上五点，研究制定符合市场规律、有助于土壤污染治理事业发展的税费标准。

(三)大力推广PPP模式，引入海量民间资本

土壤污染治理资金的筹集，仅凭借政府建立基金和提供财税政策支持是远远不够的，只有引入海量的民间资本，才有希望填补土壤污染治理海量的资金缺口，而PPP模式非常适合民间资本的引入。PPP模式即“政府-企业-合作”模式，政企双方通过建立合资公司合作，企业从政府方获得长期的项目特许经营权或项目收益权，政府从企业方获得专业技术与资源，二者结合更有助于项目达到预期效果。如国家在湖南湘潭的重金属污染整治中采用PPP模式，由土壤污染治理企业永清集团与湘潭市岳塘区合作，成立合资公司，共同推进该区域工业场地土壤修复工程，修复后的原工业场地将打造为多功能的生态新城，土地增值后得到重新利用，永清集团将在土地交易盈利中获得相应的治理收益。可见，该模式使企业有机会获得更多的收益，极大的提高了企业参与土壤污染治理的积极性，有助于民间资本向土壤污染治理领域流动。因此，政府主管部门应研究出台土壤污染治理PPP模式的相关政策，大力推进该模式在土壤污染治理领域的应用。