PPP运作解密：以南京市城东仙林污水处理PPP项目为例

2015年11月26日，南京市城东、仙林污水处理PPP项目分别与北控水务(中国)投资有限公司和北京碧水源科技股份有限公司正式签署PPP项目合同，标志着历经八个多月两项目终于落地。

作为财政部首批PPP示范项目之一，且是其中为数不多的存量资产PPP项目，随着2014年以来PPP模式理念的升级和更多规范政策的出台，本项目的成功运作引起了空前关注。

根据2004年建设部126号令《市政公用事业特许经营管理办法》，污水处理行业是国内最早进行市场化改革的市政公用事业之一，经过十余年的发展，有着相对成熟的运作机制，类似污水TOT项目应操作本应一帆风顺，但实践往往不如想象那么简单。以南京城东、仙林污水处理PPP项目为例，期间不断经历着肯定-否定-再肯定的过程，部分问题甚至引起了财政部的重视，如税务问题，如PPP采购是否允许引入外资的问题，目前财政部正就上述问题进行调研和研究。

作为本项目的主要咨询人员，在一切尘埃落定后，提笔对项目运作过程进行总结，既供业内人士交流之用，亦供后续项目参考与借鉴。

面纱初启：项目运作背景

城东污水处理厂服务范围为南京市东南部地区，服务面积约175平方公里，规划服务人口约148万。此番PPP运作前，城东污水处理厂项目总设计能力35万立方米/日，处理后出水达国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准。尾水排放到运粮河。城东污水处理厂始建于2003年10月，项目分三期建设，至2013年12月底全部完成，出水水质满足一级A标准。其中一期工程于2005年9月建成投运，规模10万立方米/日，采用A2O工艺，二期工程于2008年底改扩建完成，扩建后日处理能力增至20万立方米，同时二期工程进行了一、二期一级A提标改造，污泥处理采用深度脱水工艺，通过重力浓缩、加药调理、板框压滤使产出污泥含水率降至60%以下后外运处置。

仙林污水处理厂规划服务面积80平方公里，服务人口20万。目前日处理能力10万立方米/日，处理后出水达国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准，尾水排放九乡河。仙林污水处理厂设计总规模日处理能力为10万立方米，一期工程日处理能力5万立方米，采用CAST工艺，于2009年开始运行，2014开始进行一期改建和二期扩建工程，改扩建后仙林污水处理厂整体采用A2O+MBR工艺，工程于2015年6月底全部建设完成。污泥处理采用带式浓缩一体式脱水机脱水，脱水后含水率降至80%以下外运处置。

考虑到污水处理工艺的不同，为了便于竞争，本项目分为两个子项目，即城东污水处理厂PPP项目和仙林污水处理厂PPP项目，以经营权TOT方式进行运作。两个厂的经营权转让价格在评估值的基础上皆定为4亿元，PPP合作期限30年，由社会资本竞争项目的初始污水处理服务费单价。本项目采用公开招标的采购方法，整个采购流程在江苏省政府采购中心监管下操作。

项目自2015年3月份开始调研至签约落地，市城乡建设委、市财政局、市城建集团及咨询机构等多方紧密配合，对项目交易结构和边界条件等实施方案的主要内容反复分析论证，最终从项目实际情况出发，批准了项目实施方案，并依此制定了个性化的项目采购文件。由于事前调研分析论证工作充分，财务测算科学扎实、合同条款设置合理，加之项目本身区域优势明显、规模较大、现金流稳定，吸引了众多国内外水务行业第一阵营的社会资本参与竞争，最终北控水务(中国)投资有限公司以0.742元/立方米中标城东污水处理厂PPP项目，北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中标仙林污水处理厂PPP项目，中标价格明显低于最高限价，远远超出各方预期，实现了政府的物有所值，也为政府、社会资本、社会公众的多方共赢打下扎实基础。

项目的成功经验对江苏省乃至全国的PPP项目，特别是涉及主管部门大力提倡的存量资产转化PPP项目运作具有重要的示范和借鉴意义。

庖丁解牛：项目实施要点

项目识别：物有所值和财政承受能力评价

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)(下称“113号文”)的要求，在PPP项目识别阶段应进行物有所值评价和财政承受能力论证，在本项目运作过程中，《财政部关于印发 <政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引> 的通知》财金〔2015〕21号出台，详细规定了财政承受能力的论证方法，但有关物有所值论证的具体指引并未出台，本项目结合113号文的规定，进行了物有所值评价和财政承受能力论证。

(1)物有所值评价情况

项目物有所值评价主要从定性和定量两方面对本项目进行了分析评价。

定性评价按①增加污水处理服务有效供给②优化污水处理项目的风险分配③提高污水处理服务运营效率④促进企业创新与公平竞争⑤缓解财政当期污水处理设施存量债务压力⑥推动政府公共服务管理体制的转变等六方面进行了定性分析。可以看出，在PPP模式下，项目公司更有内在动力使有限的资源发挥更大的作用，通过降低资金成本、提升管理水平、采用先进技术等途径控制成本，实现合理利润最大化。

定量评价主要对非PPP的南京水务集团运营模式与PPP模式进行了对比分析，在双方都全成本核算和同等收益率的前提下，通过财务测算得出两种模式下的污水处理单价，再据此分析两种模式在同等生命周期内的风险情况及财政污水处理费的支付情况。通过比较，在PPP模式下，政府全成本核算的污水处理服务费单价购买服务，既有利于企业的正常运营和自我发展，又转移了融资和运营风险，长远来看，更符合市场机制的要求和地方政府的利益。(最终结果证明确实如此，纳入本次交易范围的两个厂污水处理规模占南京市主城区污水处理总规模的18.3%，而据预测2016年两个厂需支付的污水处理服务费仅占主城区收缴污水处理费的12%左右。)

(2)财政承受能力论证情况

本项目财政承受能力的验证主要通过预测污水处理单价来计算政府每年的污水处理费支付情况，并据此预测政府支付的年污水处理费占当年财政一般公共预算支出比例，综合判断本级财政的承受能力，本项目预测时拟定的自有资金内部收益率在同期人民币贷款基准利率与通常行业内部收益率之间。

按照预测的污水处理服务费单价，在PPP合作期内，财政对于项目年污水处理费支出占当年一般公共预算支出的比例幅度为0.38%~0.03%(事实上根据最终竞争结果该比例幅度为0.22%~0.02%)。经市财政部门对南京市本级PPP项目总支出的综合判断，本项目通过了财政承受能力论证。

项目准备：项目实施方案要点分析

(1)交易范围的设置

笔者认为交易范围的确定主要取决于以下几个因素：一是拟交易资产进行交易的自身条件是否成熟、物理边界和管理边界是否便于划分、资产权属是否清晰确定以及是否存在不可预估的风险;二是拟交易资产的经济性(自身现金流能力)，经济性越高，越有利于提升项目的市场价值，从而更有利于项目运作;三是兼顾政府方的融资需求，毕竟交易范围直接影响着项目的交易总额。

本项目中，经过多次财务分析和论证，考虑到市场条件不成熟，城东污水处理厂三期工程以及再生水工程的经营权被排除出交易范围，而城东污水处理厂一二期工程以及仙林污水处理厂的经营权被纳入交易范围，剔枝折叶，确保了项目的交易质量，轻装上阵。

(2)交易主体的设置

污水处理厂进行TOT运作，需要理清交易资产的权属关系，确保交易主体的合法性是项目规范运作的必要前提。

PPP项目交易结构和合同结构复杂，涉及众多交易主体。为了保证项目运作的规范，首先要确保项目各交易主体的合法规范性。本项目中，根据113号文的要求，市政府授权市城乡建设委作为实施机构，负责代表政府签署《PPP项目合同》(主合同)并签发《特许经营授权书》，南京水务集团有限公司(“水务集团”)作为政府指定的出资方参股项目公司，负责签署《合资协议》和《公司章程》;水务集团控股子公司南京公用水务有限公司(“公用水务公司”)作为项目资产权属方负责签署《经营权转让协议》。其中，由于仙林污水处理厂一期资产产权属于南京公用控股(集团)有限公司(“公用控股公司”，市城建集团全资子公司)，因此特由公用控股公司向公用水务公司签署了《委托授权书》，确保了公用水务公司代表资产权属方签约的合法性。

(3)交易结构的设计

交易结构是PPP项目运作的核心，合理交易结构的设置有利于平衡各方利益，保障项目运作成功。本项目交易结构图如下：

本项目由政府指定的出资代表与选中的社会资本合资成立项目公司，在合作期内，由项目公司受让交易范围内城东污水处理厂及仙林污水处理厂的经营权，并负责两个污水处理厂项目设施的运营和维护工作，合作期满后将两个污水处理厂项目设施及权益无偿移交给政府或其指定机构。项目的资金结构为：股本金不低于项目初始投资总额(包括但不限于特许经营权费以及项目公司运营初期的铺底流动资金)的30%，由政府指定的出资机构与选中的社会资本分别按约定比例以现金出资成立项目公司，由项目公司进行融资并按规定支付本项目的特许经营权费。项目的回报机制主要体现为政府购买服务，资金来源从南京市主城区收缴的污水处理费中列支。

(4)基础水量的设置

基础水量的设置比较敏感，容易被误解为给社会资本提供固定回报。事实上，由于现有的污水处理厂TOT项目一般都厂网分开运作(本项目亦是)，污水处理进水管网由地方政府负责统筹投资建设，社会资本很难预测和管控实际的污水处理量，若政府不提供最低需求承诺，社会资本反而容易加大对项目风险的判断，并将此风险成本体现到污水处理服务费单价中，形成不合理的风险溢价。因此，为了合理分配处理水量变动风险，也为了保证社会资本的平等竞争，通常单纯污水处理厂(不含配套管网的终端设施)TOT或者BOT项目中都会设置基础水量，作为政府主要承担原污水供应风险的一种分担机制。但基础水量如何设置以便实现风险分担合理(虽然差别是细微的)，需要进行准确的水量预估和精心的付费设计。

本项目中市城乡建设委会同市财政局、市城建集团和咨询机构对基础水量的设置多次开会讨论，并组织相关专家进行反复论证，以会议纪要形式出具了对项目基础水量的正式意见。既对基础水量的设置提出了明确的意见，又对厂外配套管网的建设提出了具体的要求。

(5)融资成本提前锁定

在国家PPP政策的鼓励和引导下，各金融机构亦对本项目表现出浓厚的兴趣。经市城乡建设委、市财政局以及市城建集团共同对各银行机构提交的PPP融资方案进行评审，确定南京银行、工商银行、中国银行、江苏银行为本项目可选合作银行，融资成本不超过同期人民银行贷款基准利率下浮10-12%，贷款期限不少于15年。此运作方式既解决了社会资本融资的后顾之忧，也提前锁定了本项目的融资成本上限，有效降低社会资本报价，与同期银行贷款基准利率相比合作期内可节约财政污水处理费支出5000万元。

(6)付费机制的设置

基础水量设置的出发点是防范最低需求风险，合理的基础水量值可以保障投资人获得可预期的稳定现金流，但实际执行过程中污水处理量仍然可能高于或者低于该水量值。按照过去通常做法，当实际处理水量低于基础水量时政府仍然简单按照污水处理服务费单价结算付费，而本项目在此基础上增设引入了“不足单价”概念，即当实际处理水量低于基础水量时，需扣除实际处理水量与基础水量的差值部分未发生的运营成本，这种更加科学和精细化的设置既保障了项目公司资本性投入能正常回收，又维护了政府的合理利益。

需要指出的是，本项目“不足单价”以及“超进单价”的设置主要根据国家住建部颁布的《市政公用设施建设项目经济评价方法和参数》中固定成本和可变成本的分类，再将污水处理服务费单价中的利税按二者成本比例进行切分，便形成了“不足单价”和“超进单价”，“不足单价”主要体现项目的投资成本及合理利润(含所得税)，“超进单价”主要体现项目的运营成本及合理利润(含所得税)。

(7)调价机制的设置

本项目合作期限(特许经营期)长达三十年，为了反映对宏观经济风险的合理共担，设定了污水处理服务费单价的定期调价机制。污水处理服务费单价的调整机制主要通过调价公式来实现，其启动需要同时具备两个条件，一是达到一定年限，二是成本幅度变化达到一定比例。

合作期内污水处理服务费单价将根据污水处理全成本变动幅度进行调整，我们梳理出污水处理厂日常运营过程中对污水处理服务费单价变动影响较大的成本项单独设置调整系数作为主动调价因子(主要为动力费、生产人员的薪酬、化学品费、污泥处理处置费等)并引入电度电价、社平工资等公开统计数据作为调整依据。除主动调价因子外，其他对物价变动敏感度较弱的成本项(折旧、财务费用、税费等)作为被动调整因子，起到对调价公式的稳定平衡作用。

本项目特别之处还在于考虑到项目公司将来人员结构上不可避免会出现借用人员、自主招聘人员不同的薪酬标准和涨幅，我们对工资福利因子按照借用、非借用做了分解，并适用不同的调整参数，增加了调价公式的灵活性，科学合理分摊了双方风险，保障了双方利益。

(8)维修共管账户的设置

参与竞争的社会资本一般会在投标文件中明确其关于本项目的内部收益率，该收益率体现了各项成本均实际发生的情况下项目公司的合理利润，但若其成本未据实发生，就有可能获取额外的利润，大修费用(含重置)一般按固定资产投资总额计提一定的费率，很难判断其是否据实发生，因此从政府监管的角度看，需要强化对大修费用的监管，本项目中设置了由市城乡建设委和项目公司共管的大修资金账户，专款用于设备的大修和重置，既鼓励项目公司更好地维护项目设施，又维护了政府方的合理利益。

(9)监管体系的设置

作为城市公用事业项目，政府对项目公司的监管是实施PPP项目的必要措施，确保项目公司提供的公共服务的普遍性、稳定性、安全性、高质量、高效率、公平和价格合理。

项目监管主体主要为各相关政府机构：一是市城乡建设委作为项目实施机构依据签署的合同要求对项目公司的运营维护进行“依约”监督管理，二是市发改、财政、环保、审计、物价、国土等部门，根据各自职能发挥“依法”监管作用。各相关部门在市政府的统一协调下，建立固定的联动机制，对项目公司进行全方位的监管。项目的监管内容主要包括：市场秩序、经营状况、运营成本、资产安全以及信息披露等内容。项目监管方式主要有：一是依PPP合同的绩效指标加强对项目全生命周期的各项考核，二是建立定期评估机制，三是建立公众参与监督机制，实现政府“经营者”到“监管者”的转变，切实履行从前期准入到项目运营全过程的监管职责。

项目采购：规范的招标流程

根据《江苏省财政厅关于政府和社会资本合作(PPP)示范项目实施有关问题的通知》的规定，国家级PPP示范项目以及省级试点PPP项目均应通过省政府采购平台进行采购，因此本项目所有采购活动均委托江苏省政府采购中心作为采购代理开展。自本项目资格预审公告发布开始，就完全按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)等PPP相关采购要求进行采购活动。

考虑到项目具有边界条件清晰、运作机制成熟以及市场关注度高等特点，经各方共同研究选择了公开招标的采购方式。首先通过资格预审合理设置门槛，为了确保入围社会资本和项目条件相匹配，满足项目投资和运营需要，济邦咨询曾先后两次以书面调研的形式进行了市场测试;其次通过综合评分方法选出报价低且运营能力强的目标投资人。此种竞争方式，有利于最大限度挖掘市场价值，实现充分竞争，降低政府采购成本。

攻坚克难：项目操作遗憾

员工安置

PPP存量项目运作过程中，一般情况下，应遵循“人随项目走”的原则，员工与原有企业解除合同，与项目公司重新签署劳动合同，既有利于项目公司管理，也有利于员工自身发展。本项目中两厂共涉安置员工141名，经摸底调研员工更倾向于继续留在水务集团发展，考虑到项目的整体运作进度及员工的普遍诉求，最终采用了“人员借用并保留现有劳动关系”的人员安置方案，该方案虽保证了员工的平稳过渡，但对未来项目公司的管理提出了更高的要求。

人员的安置是改革过程中的最重要问题，处理不好影响稳定，甚至可以直接决定项目成败。从本项目运作的经验来看，应提前对员工进行宣传和沟通，让员工能真正理解PPP改革的意义并积极参与进来，引导员工对市场化运作机制的认同并意识到改革为其个人带来的发展机遇，在充分了解员工的利益诉求，确保员工合理利益不受损害的前提下，采用“人随项目走且劳动关系整体转移”的人员安置方案，理顺关系，顺应发展潮流，保障污水处理厂在合作期内的独立运作和发展。

城东污水处理厂三期工程的后续运作

城东污水处理厂三期工程因为进水量过低不具备市场化运作的条件，而未被纳入本项目交易范围，但由于城东污水处理厂一二三期工程在同一厂区且有很多共用设施，运营主体不一将带来很多麻烦，相应降低了项目设施运营规模效应的发挥，削弱了城东污水处理厂三期工程的市场价值。

污水处理劳务增值税新政策的出台

在本项目的执行过程中，财政部、国家税务总局2015年6月12日发布的《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》(财税〔2015〕78号)(下称78号文)，符合一定条件的提供污水处理劳务的纳税人自2015年7月1日起享受增值税即征即退政策，退税率为70%。

本次增值税优惠目录将污水处理劳务纳入其中，在此之前，污水处理劳务免征增值税。此次78号文的推出，对于污水处理PPP项目有一定影响。首先文中并没有对污水处理劳务的增值税具体执行细则做明确规定，各地税务部门只能按17%的税率进行征收;其次根据规定：“已享受本通知规定的增值税即征即退政策的纳税人，因违反税收、环境保护的法律法规受到处罚(警告或单次1万元以下罚款除外)的，自处罚决定下达的次月起36个月内，不得享受本通知规定的增值税即征即退政策。”根据该条规定，企业因为一万元以上的罚款即在未来三年不能享受增值税即征即退政策，这笔不算小的成本(以城东污水处理厂为例，大概在600多万)将加大项目公司的经营压力。况且污水处理行业本就是保本微利的行业，若是企业因为进水水质不合格而导致的出水水质不合格并因此受到一万元以上的环保罚款，三年增值税损失的补偿必然会在地方政府和项目公司之间造成较大的争议和矛盾，不利于项目的长期合作。

PPP的顺利推进需要各项配套政策的支持，尤其是税务配套政策，希望有关部门在78号文试行一年后，最好能免征污水处理劳务的增值税，或者出台污水处理劳务增值税的实施细则，明确各方的责任义务，便于实际操作。

有待完善：实施中的困惑

政府采购法框架下的PPP政府采购

本项目在资格预审条件中针对的社会资本包括“在中国境内外注册成立的具有独立法人资格且合法存续的企业”，而根据《中华人民共和国政府采购法》“第十条：政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”虽然财政部的多份PPP相关政策文件明确指出外资是社会资本的重要组成部分，而且《外商投资产业指导目录(2015年修订)》中，污水处理厂建设、经营属于鼓励外商投资产业目录，但由于政府采购法的法律效力高于上述几个部门规章，本项目曾因此一度陷于僵局。

后经江苏省财政厅、南京市财政局、市城乡建设委、市城建集团以及济邦咨询的多方努力，本项目最终通过政府部门审批方式得以允许境外投资主体参与竞争。但本项目解决了，下一个项目遇到同样的问题怎么办?若想彻底解决该问题，恐怕需要从行政法规甚至更高的法律的层面予以明确。

PPP模式下的国有产权交易

根据《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条规定：“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行……”本项目虽为经营权转让，但根据此规定仍需要进场交易，竞价模式为“竞投经营权转让价款”，而根据《政府与社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等文件规定，PPP项目社会资本选择适用于政府采购程序，江苏省更是发文要求要严格执行《政府采购法》，国家级示范项目以及省级试点项目必须通过省级政府采购平台公开招选社会资本。考虑到竞争污水处理单价能起到激励项目公司提升运营管理水平的导向作用，且综合评分得方式比起单纯的竞价方式更有利于选择合适的投资者，我们最终选择采用政府采购模式而非国有产权转让模式。但是，由于政策规定不一，为了避免违规风险，有关部门应明确采用PPP模式的国有产权/经营权转让项目是否需要进场交易。

污水处理厂厂网一体化运作

在本项目执行过程中，财政部、住房和城乡建设部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号)指出，污水处理项目应实行厂网一体化运营，而国务院《外商投资产业指导目录(2015年修订)》又强调大中城市供排水管网的建设应由中方控股等诸多限制，经过综合平衡，本项目仍选择以污水处理厂进行PPP运作。

但是，从政策的导向以及对污水处理厂考核体系来看，实施厂网一体化是未来污水处理厂发展的方向，而污水处理管网普遍存在投资主体众多，权属难以明确的现象，若实施污水处理厂厂网一体化运作，首先需要政策引导进行大规模的管网普查工作，对管网资产进行确权和整合，其次相关部门应考虑出台相应的配套政策，比如污水处理费的收费体制，在厂网一体化运作的前提下，未来是否有可能实现由使用者直接付费?

税务政策的配套

以污水处理厂TOT项目为例，按现有的税务政策，在多个环节存在额外的税负成本：

在第一个“T”的环节，若是进行资产交易，存在着营业税、增值税、土地增值税、印花税、契税以及所得税及相应附加等税费成本。若是经营权交易，存在着增值税、营业税、房产税、印花税以及所得税及相应附加等税费成本，以本项目经营权转让为例，经初步匡算，仅此交易环节的税负成本达到交易总额的25%(仅作参考)。存量资产PPP的目的之一即通过存量资产或其经营权的转让获得一笔转让资金用于消减存量债务，若税务负担过重，降低了地方政府或资产权属方对存量资产进行PPP运作的积极性，建议减免该类项目资产或其经营权转让环节的流转税;

在“O”的环节，项目公司除了缴纳所得税外，最主要的是78号文新增的污水处理劳务的增值税，上文已表述，此处不再赘述;

在第二个“T”,即反向移交环节，因为TOT项目的合作期限比较长，一般都达20-30年，因此国内目前经历的项目合作期结束的实际案例还很少。但根据现有税务政策，资产或其经营权(特别是运营过程中更新或新建资产)期末移交会产生流转税、所得税及契税，又增加PPP项目税务成本，最终仍由地方政府买单。污水处理厂TOT项目期满资产由项目公司无偿移交给政府或其指定机构，因为在合作期限内项目公司通过政府购买服务已将所有的投资、运营成本以及利润全部收回(个别案例具体约定的除外)，因此考虑到PPP项目的特殊体系，建议免除期满移交过程中可能产生的税费。若双方合作期限未满而中止合作，在此过程中的移交也建议免除相关税费。

结语：PPP将在曲折中坚定前行

本项目历经八个多月的运作，经历了诸多曲折、困惑、不被理解甚至自我怀疑，但在各相关部门及咨询机构的共同努力下，最终取得了令各方满意的结果，顺利完成了财政部和市政府预期目标。但这仅仅是个开始，根据财政部113号文要求，目前项目只是完成了采购环节，下一步才进入真正的合作阶段——项目执行，而衡量一个PPP项目是否成功，是对其全生命周期的衡量。不过有了这个良好开端，我们坚信双方在未来能够携手共进，实现共赢!

对PPP模式来讲，亦注定不会一帆风顺，虽然国家各部委从2014年开始便紧锣密鼓出台了一系列支持和规范PPP模式的政策，但在先行的实践中，已经暴露出我国在公共管理理念、法律、金融、税务、市场、监管等方面无法配套或匹配的不足，需要尽快完善和提升，否则PPP模式进行大规模推广仍存在许多障碍。

尽管如此，笔者仍坚信，正如南京城东、仙林污水处理PPP项目所经历波折到成功签约的过程，我国PPP模式必在曲折中坚定前行，首先PPP强调合作双方是平等的民事主体关系，其次PPP的合作领域也愈来愈开放，这既有利于推动我国基础设施和公共服务体制机制的改革，也必将推动整个社会朝着更开放更公平的方向前行，符合历史发展的潮流，具有强大的生命力!