傅涛：从北排低价事件说开去 警惕PPP的逆市场趋势

北排以0.39元/吨的价格中标安徽省安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目，引发了业内的普遍关注。污水处理价格滑向如此价位，多数读者怀疑北排留有后手。清华大学管理学博士罗桂连则认为：希望规范的PPP不能有太多别人看不懂的“策略”，往往这种策略在后期遇阻，则是项目失败的隐患。近日，E20环境平台首席合伙人傅涛撰文表示，事件症结在于PPP项目缺乏信息公开制度。

北京排水集团以0.39元价格中标(按照财政部公示的说法)安庆厂网一体化项目的报道，引起了轩然大波。对这个问题的争议方向，无外乎包括以下几点：

1、国有企业是否存在过度挥霍其融资优势、进行野蛮竞争的问题;

2、属地性市政公用专业公司在市场化过程中，在外埠项目中的低价是否占用了其在属地服务中以公益性名义获得的大量财政补贴，或者在天然垄断性背景下向居民收取的服务费用的问题;

3、迷惑了目前环保和公用事业服务行业低价低质的现实，威胁到整个行业的健康生存和环境资源价格归位的努力;

4、是否存在后期重新议价调整的非常规空间，以及项目本身报价系统扑朔迷离和缺乏公开性的问题。

恰恰是最后一点，让笔者不由借此机会，由之推广，思考下这场PPP热潮中的“逆市场化”趋势(这件事只是其中一个表象)，以免一个出发点很好的顶层政策，在实际推进中忘记初心、越行越远的悲剧再次重演。

一、信息不对称是本次PPP大潮中一个典型的不健康现象

在安庆项目中，我们依然没看到公开的解释，但是我们至少可以注意到以下几点：

1、对比之前的特许经营招标项目，PPP项目结构越来越复杂，打捆项目越来越多，专业复杂度不断提高，单体BOT或TOT项目有时候甚至被贬称为初级版本。但与之对应的是，公众和外部人士对此越来越难以理解。

2、采购方式(比如竞争性磋商，单一来源谈判)也越来越多元，甚至很多项目未必通过公开竞争的手续就悄无声息地花落人家。

3、即便是财政部官方网站公示的中标结果，对价格构成和项目基本结构，也语焉不详。甚至连投标报价和基本程序这样理论上必须公开的内容，也无法获得。

在这种情况下，E20的中国水网对该事件的报道，引来如此争议和猜想并不奇怪。即便作为产业媒体，我们也无法获得足够的资料来刨析其项目真实的逻辑，而必须依赖“深喉”爆料这样一种信息来源不够可靠、产业媒体最不愿选择的方式。

二、信息公开是PPP有效发展的“防腐剂”，我们应该予以高度重视

我们认为，PPP的基本逻辑中，促进政府使用财政资金提供公共服务的信息公开程度应该是一个坚持的健康方向，而在PPP的项目执行中，竟然已经如此背离。目前涉及政府公共服务的PPP项目合同、方案和执行过程只有相关参与部门和人员知晓，对公众而言都是保密的。在这方面我们需要学习澳门供水模式合约内容信息面向公众全面公开的经验，这会减少社会资本进入的门槛、进入的压力，同时也能避免地方政府少走弯路。

为了促进环境领域PPP的良性发展，E20环境平台郑重建议：所有的PPP合同、报批方案和采购及后期执行过程(包括监管和调价)都应及时公开、网上可查，接受公众监督。也就是说使用财政资金的每一个方案都应公开，PPP项目作为公共项目理应如此。之前的试点项目主要在于摸索经验，项目信息未公开可以理解;但按照目前入库的做法，建议只要一进入项目库，所有的信息都应全部公开。

PPP项目信息的公开有利于极大的降低中间成本，有利于减少不公开透明导致的不公。信息一旦全面公开，会对政企双方形成严格按照合约规定的约束，全面体现契约精神，同时杜绝腐败的滋生。

PPP项目信息的公开也可以促使政府真正成为PPP财政补助的“LP”身份(类比基金)，对提高地方财政补助和中央财政转移支付的效率会大有帮助。只有这样，政府才能放心的选择给予补助的PPP项目。基于目前改革的思想是充分调动市场的力量，若PPP项目的主导仍是第一个P(政府)，则与市场化的本意背道而驰。若想实现真正的市场化，PPP项目的非市场行为方式应该要刹车，政府只应是LP，真正的GP应是企业。最具体的案例就是地铁案例，政府只是出资方而已，结构设计、所有的操作、运营规则应该有企业主导，那如何监督企业呢?就需要信息的全面公开透明。只有这种信息公开才能解决政府信用问题，才能让企业放心。

三、从信息公开说到PPP项目管理中的过行政化趋势

就目前的工作方式而言，PPP主管部门应进一步明确职责，不应深入到具体项目中，而应着力加强制度和法规建设。但是由于缺乏信息公开的制度建设，项目复杂和公益责任重大等因素，为政府过度监管的提供了理由，带来了逆市场化的趋势。

在“简政放权”的大背景下，目前我国处于去行政化时代，所有的行业都是减少行政审批的趋势，但在推动PPP上政府各部委却存在“抢权”嫌疑。基于十八届三中全会提出通过市场来配置资源的改革大方向下，财政部、住建部、发改委、环保部等各部委从自身的工作职责出发，强调并泛化某一个概念来占据主导位置，这又回到某种圈地的惯性。同样减少行政审批使得地方政府大权旁落，PPP也正在成为地方政府抓权的救命稻草。政府的抢权促使政府行政干预范围的扩大，只有加强前述的信息公开和企业的主导，才能促进问题的解决。

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1、PPP主管部门多元，政府审批在强化

今年，PPP由发改委和财政部同时主导，两部委同时发声的现象愈演愈烈，并带来多项文件的冲突甚至自相矛盾，给地方执行带来了诸多不便。而环境领域参与的其他部委还会涉及住建部、环保部和水利部。

在本轮运动之前，基础设施建设项目资金来源全部使用中央财政资金或者全部使用市场资金的批准程序并不相同，其中发改委审批的项目以使用中央财政资金为主。但目前政府大力推行PPP，具体做法是只要使用中央财政1%的资金就与之前全部用中央财政资金的项目没有区分，需要进入项目程序，申报、做方案、项目备案等，这无疑扩大了政府的行政权力。

在减少行政化的大背景下，本来应该是政府简化审批，现在PPP加强了政府审批，PPP让政府行政干预的范围加宽。

2、PPP示范项目的政府审批方式使得行政干预范围变宽

就PPP而言，不仅主管部门多家干预，而且项目审批方式也发生了变化。PPP项目需要筛选项目、批方案、入库，不入库就拿不到中央财政补助。若按照此趋势发展下去，不在相关库内的将可能得不到资金，应警惕此种模式潜在的风险。

政府本来只需要做出资方(LP，不承担管理责任)，而不是做资本管理者(GP，负责管理和投资决策)，即在合规的前提下，出资就可以。原来政府只管自己的资金，现在政府出一部分资金，并期望调用市场的资金还做GP。在这种项目规则所引入的各种申请和审批中，有可能这会导致执行的扭曲，实际上影响PPP的后续健康发展。

在行政体制改革强调资源市场配置的大背景下，在PPP领域却出现了上述逆市场的倾向。这将导致行政范围的扩大，即申请用政府的资金都要首先申请进入示范，都要进入审批程序，可能会加大管理成本和造成浪费。

3、大量地方PPP中心的成立中的审批职能与行政改革背道而驰

基于审批方式的变换，各省大量成立PPP中心(如福建、江苏、安徽、海南等)，批项目也有入库的趋势，PPP中心如果将工作重心放在信息公开、经验交流和执行监管上，是有其积极意义的。但是，我们也需要警惕各省PPP中心强化项目审批职能的风险。前面讨论的各地建库的发展就体现了过行政化趋势，这就与行政改革简化的方向背道而驰。

四、企业应是PPP项目的主导力量

若想改变PPP项目的非市场行为，则需要改变目前地方政府向中央政府申报PPP项目的方式，后续的发展方向是在中央政府制度建设的基础上，社会企业不仅仅是跟随性的力量，而应成为PPP的设计主体，主动向地方政府申报PPP项目，地方政府再向中央政府申报，自始至终的信息都应透明，保证公众能够监督。按照企业成为PPP项目的主导力量而不是目前的跟随性力量的方向发展，这验证了PPP简化职能的本意，能够改变地方政府大量成立抓权的机构现状，改善PPP的天平严重失衡的现象，促进政府与企业形成真正的伙伴关系。

目前PPP的推动在加力，各部委积极参与，本身的动机是利好的，但如果忽视信息公开制度的建设，并过于加强政府的审批权限，这是在目前信息化发达的社会下做信息不对称的事，最后的成本会全进入社会资本，最终的承担者是老百姓，带来政府花费大量的资金但效率低下的风险。北排的安庆低价抢标争议，只是其中一个被先期释放的信号。