政策和制度是环境管理的重要工具，但二者并没有统一的定义和使用上的严格限制，也不存在哪一个大、哪一个小的问题。当一种政策上升到法律层面且具有相对固定的、规范化要求时，可以理解为是一种制度。在政策的指导下可以制订制度，而为了完善制度也可以根据需要出台政策。如“谁污染谁治理”被称为是中国环境管理上的“三大政策”之一。根据这个政策，在法律中规定了对排污企业强制执行的污染物排放标准制度。但当火电厂排放标准不断趋严，给已经满足了行政许可的老电力企业造成新的经济负担时，国家会通过出台脱硫电价政策补偿给企业。因此，制度和政策有时可以通用、混用，为减少歧义，本文所指的制度或政策无特别说明时可以互换、混用。当前，中国对大气污染物控制的政策和制度，有污染物总量控制、排放标准、部分地区实施的排污许可证管理、环境影响评价、环保综合规划及单项规划、环保限期治理、排污收费等。而且，排污权有偿使用、排污权交易、环境税等政策工具也在试行、研究或者制订之中。在众多的环保政策制度中，有些在理论上不明确、实践效果差;有些单纯从一种理论上可以得到解释，从国外的实践中也可得到证明，但当多种政策并行于一种环境问题时，或者使用条件不具备时，就会出现交叉、打架的现象。政策制度间的不协调、不配套、不仅没有达到应有的环境保护效果，而且极大增加了行政成本和企业成本。主要污染物总量控制、排放标准及排污许可证制度对于火电厂的环境管理来说影响重大，本文进行简要分析，提出相关建议。
对主要大气污染物总量控制制度的基本看法
我国实行的主要大气污染物排放总量控制制度总体上来说是失当的，因为理论上站不住，实践上不可能做好也没有做好。理论上不支持是基于三个方面，一是因为排放总量的变化与环境质量的改善是非线性关系，即几乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、烟尘、COD等)对环境质量的影响与区域、气象、大气和水环境等要素相关，也与污染源的位置和排放方式(如低源、面源、高架源等)有关，而污染物总量由权力机构制定一个消减目标来自上而下的分配体现不出非线性关系，所以即使总量减排了环境质量却得不到改善甚至恶化的情况是会发生的，“十一五”二氧化硫的总量减排就说明了这一点。“十一五”期间全国二氧化硫减排10%的任务是完成了，但却是由电力一家减排20%以上的任务，完成了全国的任务。
由于电力排放和扩散的特点，根据科学测算同样的大气污染物排放量，电力排放对环境影响要小得多。换句话说，除了电力以外的部分，二氧化硫还是增加的，而且越没有污染控制设施的散煤，由于总量控制对他们效力不大，二氧化硫排放越多，对环境质量的影响越大。二是总量控制是粗放式管理方式，如是以年排放为考核单位时间太长反馈太迟，再如通过层层分解，而不是由环境质量需要来决定总量等等，与精细化、精确化的污染控制要求格格不入。三是环境污染是众多不同源、不同污染物共同造成的结果，而排放标准就是对污染源或者某种工艺的不同特性来确定污染物种类和数量(最高限值)的，比主要污染物总量控制涉及的污染物种类多得多。且“主要污染物”与“次要污染物”对不同的地区、不同的污染源而言显然是不同的，且“主要”与“次要”也是相对的，有时是可以相互转化的，如某一地区某一时间二氧化硫是主要污染物，而另一地区氮氧化物是主要的，而有些地方建筑扬尘却是主要的，把某种污染物确定为全国统一的主要污染物不是太粗放了吗?因此，污染物治理的思路是全面控制、综合防治，因地制宜，而不是表面上的抓“主”放“次”，更不能在全国层面上抓主要污染物控制。我国环境污染的问题呈现出的“摁下一个葫芦起了多个瓢”的窘境及严重雾霾给出的深刻教训必须牢牢汲取。在具体管理上还有如下问题：
从环保管理看，总量控制与排放标准并行是行政许可重复和监管重复。目前的做法是，总量控制和排放标准对企业属于平行管理，由一个环保机构的不同部门对同一种污染物进行不同的要求，这既不符合科学管理的要求，也不符合行政许可法的要求(同一事项不能有多个行政许可)。也许有人会说总量控制是以年排放为单位的要求，与浓度控制要求不同，但实际上，浓度控制(小时浓度、日均浓度)是用监测仪器(在线或者手工监测)作为监管的手段，浓度值的高低可以直接判断是否达标，浓度值也是可以换算成年排放量的。而年排放总量的监管是以年为单位的监管，是到次年初核算才能说是否完成了任务，这种管理与浓度的实时控制相比要粗放得多。另外，如果排放总量也要求实时控制的话，也就与浓度控制无异。所以，不论从行政许可看，还是从监管看，排放标准(浓度)的管理都是可以达到总量控制效果的。
从发挥的环境管理作用看，排放标准控制也完全可以达到总量控制的作用。有人说，总量控制的作用是解决所有污染源都达到了浓度控制要求但环境质量仍然超标的问题。这实际上是伪命题，因为《环境保护法》及《大气污染防治法》早就明文规定，排放标准是依据环境质量标准、技术、经济条件三个要素来制定的，退一步说如果真的发生了排放达标而环境质量超标的情况，实际上解决问题的方式可以通过加严排放标准的方法达到总量控制的目的。但是年排放量控制的要求却达不到浓度控制的要求。
以火电厂大气污染物控制为例，如果燃煤电厂全部达到《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)普通标准要求，则对应二氧化硫、氮氧化物、烟尘的年排放量分别为367万吨、182万吨、55万吨(注：上述值是达标情况下的最高排放量，实际上发电企业排放浓度比限值低得多，否则会瞬时或小时超标)。如还需在达标排放的基础上再降低污染物排放，仍可通过继续修订排放标准实现。而“十二五”节能减排规划中分配电力二氧化硫、氮氧化物的总量指标分别为800万吨、750万吨。虽然我认为现阶段我国结构性污染十分严重的情况下对现有燃煤电厂实施超低排放对改善环境质量的作用微乎其微，且边际成本过高，远超社会平均污染治理成本，从技术上、煤质上、监测上、监管上都难以实现稳定超低排放达标。但是，根据国家发展改革委、国家环保部、国家能源局三部委联合印发的《煤电节能减排升级与改造行动计划》中对燃煤电厂烟尘、二氧化硫、氮氧化物三项污染物要求来看，年排放之和将不超过200万吨，比总量控制要求要严得多。
从总量分配和考核的方式看，造成管理资源的严重浪费。全国自上而下的总量控制及其分配方式实际上是属于行政干预下的总量，并不是自下而上通过环境质量来测算的科学的总量，所以总量分配的方式与改善质量无必然联系，即与法律规定的“环境质量由地方政府负责”的原则相矛盾，也与建立以环境空气质量改善为核心的管理体系的本质要求相矛盾。由于是行政分配总量和考核总量，在分配总量、核定总量时人为因素太多，更易弄虚作假和数字减排，但环境质量并未相应改善。
每年的总量核定浪费了很多行政资源，同时花费了企业巨大的精力。以燃煤电厂为例，总量核定脱硫效率目前仍最高在90%左右(前几年在80~85%)，而多数燃煤电厂按达标排放要求脱硫效率要超过95%。
总量控制作为排污权交易的基础在我国已经不复存在。美国在上世纪末实施的总量控制手段主要是用于排污权交易的，尤其是在部分电厂没有脱硫装置时，排污权交易能够实现污染物减排成本最小化，如美国目前仍然还有近30%的电厂未安装脱硫设施。但是，我国燃煤电厂已全部加装脱硫装置，加之排放标准已经是世界最严，排污权交易的空间已经不存在了，已无法实现成本最小化的目的，实施排污权交易仅是口号而已。
对火电厂大气污染物排放标准的看法
排放标准是我国一项行之有效的处于基础地位和具有核心性质环境保护制度，也是世界各国通行而有效的做法。对于常规污染的控制(如二氧化硫、氮氧化物、烟尘)，世界发达国家和地区对排放标准的制、修订主要是根据技术和经济条件来制定，而发展阶段不同所采用的技术经济条件的尺度也不同。从有利于环境的角度，现在均采用先进的最佳可行技术(BAT)来制定排放标准。而我国比起BAT原则要求还要严格，因为不仅要考虑技术经济条件，而且要考虑环境质量标准。因此，我国的排放标准可以作为并应该作为以改善环境质量为目的的主要环保管理手段。排放标准的总体严格对于当前严重环境污染的状况来说是需要的，但过度的严格，如全面超低排放的要求会欲速则不达，而且失去了基本的科学性。(作者系中国电力企业联合会秘书长)
