【评论】十年应急路 走到哪一步？

天津港“8.12”瑞海公司特别重大火灾爆炸事故发生已近百日，惊心动魄的场面仍历历在目，惨痛的损失留下了深刻的教训。处置这个特重大事故，是一场战役，环境应急工作经受住了前所未有的考验。环境保护部部长陈吉宁先后两次深入现场指导应急处置，分管应急工作的副部长翟青，第一时间赶赴事故现场开展工作。环保队伍及时响应，迅速到达现场开展大气、水、土壤、海洋等环境监测，科学应对，妥善处置。有专家评价说，环保部门，特别是环境保护部有关单位这次的出色表现，堪称环境应急的一个典型样本。

这起事件，让更多人了解了环境应急。与现场的消防、武警、警察、医疗救护等队伍相比，我们环境应急的确还比较年轻。这支队伍为处置突发事件而组建，也伴随着环境突发事件走向频发、高发而不断成长壮大。

时针回拨至2005年，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，污染松花江，并影响中俄界河黑龙江。当时媒体报道称其为，中国历史上从未发生过的大的环境灾难。

匆匆十年。这十年，是我国经济发展、社会进步的重要战略机遇期，也是环境问题日益严峻、突发环境事件高发频发的挑战期，对于我国的环境应急管理工作而言，更是从小到大、由弱到强的十年。

从零起步，有多少事故刻骨铭心？

2000年9月29日凌晨，某个体司机由湖北省金牛化工厂拉运5.2吨剧毒物质氰化钠驶往陕西四方金矿，行至陕西省丹凤县境内时翻入铁峪河，其中5.1吨氰化钠泄漏河道，大部分渗入河床。事故发生后，原国家环保总局派出环境监理人员和环境监测专家赶往现场。

“这次事故的污染威胁基本控制在14公里以内。”环境保护部应急办主任田为勇回忆说，彼时鲜有环境应急的提法，每年他参与处理的突发环境事件仅有一两起。

2003年12月23日，重庆市开县高桥镇罗家寨发生特大井喷事故。富含硫化氢的气体迅速扩散，导致离气井较近的4个乡镇、30个村，共9.3万余人受灾并被迫疏散转移，243人不幸遇难，直接经济损失达8200万元。这是建国以来重庆历史上死亡人数最多、损失最重的一次特大生产安全事故。

“抢险指挥部成立后，确定第一要务是，紧急疏散群众、减少人员伤亡。”田为勇至今仍对当时的情景记忆犹新，针对毒气不断向周边地区蔓延扩散的情况，疏散范围如何确定却无人能做出回答。在参考了《环境应急手册》中“危险化学品泄漏事故中事故区隔离和人员防护最低距离”有关数据后，他建议以气井为中心半径5公里范围内的群众全部转移。

这本亮黄色封面的小册子，是田为勇主持编写的诸多环境应急书籍的第一本。“2003年SARS期间，城镇居民家中大量使用消毒剂，时任国家环保总局局长解振华、副局长汪纪戎提出编写消毒剂使用指南的要求，我们借鉴了北美经验，选择了39种环境污染事故发生频率高的有毒有害化学品和12种常用化学消毒剂编入《环境应急手册》，着重从环境污染事故应急处理的角度，侧重介绍这些化学品的理化特性、危险性、环境行为、环境标准、应急措施、消解方法、泄漏处理、监测方法等，成为我国环境应急管理的起点。”

如今翻开这本小册子，记者发现，松花江水污染事件中的硝基苯、天津港爆炸涉及的氰化物等赫然在列，处置建议仍然非常实用。

《环境应急手册》出版两年后，2005年，松花江污染事件中，当地负责污染应急处置工作的同志，没有按照《环境应急手册》中明确提出的采用惰性材料吸附的建议，而是在缺乏科学依据和专家论证的情况下，提出加大丰满水库放水稀释的意见，使得受污染的水体快速流向下游。

更为外界诟病的是，投产不足半年的双苯厂，没有针对爆炸后如何转移大量苯类物质制定应急预案。爆炸发生后，多辆消防水车先后灭火，应急池、导流池的缺乏致使约100吨苯类物质（苯、硝基苯等）流入松花江，造成了水体严重污染。2005年11月21日起，哈尔滨市宣布“要对市政供水管网进行检修”停水4天，引起公众质疑和不满。

之后开展的全国化工石化项目环境风险大排查行动显示，总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目，81％布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45％为重大风险源。我国各大水域的化工石化项目存在较大的环境风险，相应的防范机制存在明显缺陷。

2005年以来，我国突发环境事件进入密集高发期，除西藏外，其他各省（区、市）均发生过突发环境事件。2011年达到高峰，环境保护部平均每1～2天，就要调度指导处理一起。

突发环境事件尽管诱因复杂，但每年生产安全事故次生占了总数的70%左右，其余由违法排污、自然灾害、污染物长期积累、人为抛弃污染物或投毒等导致。

石油化工行业、金属冶炼行业和矿山采掘行业中普遍存在环境风险等级高、事故隐患多、防范手段单一落后、应急预案和应急演练缺失等问题。

2010年7月16日，位于辽宁省大连新港附近的中石油国际储运有限公司大连输油管道发生爆炸，引发大火并造成大量原油泄漏。

据统计，事故造成的直接财产损失高达2000多万元。事故引发的环境污染问题广受关注，尽管燃烧产生的气体并无剧毒，但附近20公里范围内都受到刺鼻气味和黑色粉尘的影响。有媒体报道称，至少430平方公里的海域遭受污染，对大连湾的海水质量、生态系统和海洋生物都产生了威胁和影响。

事故发生一年前，相关机构就对大连中石油国际储运有限公司保税油库进行了环境影响评估与预警。

这份报告指出，保税油库的主要危险是火灾和爆炸，在储存、输送原油过程中，可能产生泄漏、跑料事故，遇明火则会发生火灾、爆炸事故。

事故发生后，国家安全监管总局网站发出通报，要求深刻吸取事故教训，切实加强危险化学品各环节安全生产工作，合理规划危险化学品生产储存布局，各地、各单位要严格审查涉及易燃易爆、剧毒等危险化学品生产储存建设项目，切实做好应急管理各项工作。

然而在此之后，中石油在辽宁省大连市所属企业又连续发生了大连中石油国际储运有限公司2010年“10.24”火灾事故和大连石化分公司2011年“7.16”火灾事故、“8.29”爆炸火灾事故等3起事故。依照相关法律法规，涉及的64名事故责任人分别被处分，14名涉嫌犯罪的责任人被追究刑事责任。

2010年7月3日，福建紫金矿业集团溶液池渗漏，9100立方米含铜酸性溶液顺排洪涵洞流入汀江。肇事企业并未第一时间报告，企图掩盖真相，直到9天后才披露相关信息，造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡，约达378万斤。最终，紫金山金铜矿因犯重大环境污染事故罪，被判处罚金960万元，紫金矿业原副总裁陈家洪等5名被告分别被判处3年至3年6个月的有期徒刑，并处罚金。

对于紫金矿业，渗漏污染已经不是什么新鲜事。早在2007年，原国家环保总局首次发布对37家上市公司的环保审查结果，在10家不予通过或暂缓通过上市核查的企业中，便有紫金矿业。在事故之前的两个月，环境保护部曾发文严厉批评11家存在严重环保问题的上市企业，紫金矿业名列榜首。尽管环境保护部责成其立即拿出整改方案，由地方环保部门严加督察，但这一纸通告并未能消除紫金矿业的污染隐患，而企业与一些地方政府官员之间错综复杂的关系，也使其环境风险得到掩盖。

可见，现有的环境准入制度和环境安全核查制度，尚不能对这些行业企业进行有效指导和约束。一旦因生产安全事故次生重特大突发环境事件，将对周边环境造成严重污染，威胁和影响群众的生命健康安全和财产安全。

除生产安全事故次生突发环境事件外，涉危化品交通运输事故次生突发环境事件发生频次也居高不下，防范难度大。继2011年6月杭新景高速建德洋溪大桥路段交通事故造成苯酚泄漏事件后，同年8月，广东又发生了河源市和平县交通事故导致氢氧化钠泄漏事件。

两起事故分别影响当地的供水，并引发市民抢购瓶装水。可以说，污染事件引发“抢购风潮”不仅缘于民众对饮水安全信心脆弱，政府部分应急措施和通告措辞不够周全，引发群众误解，也是重要原因之一。

田为勇认为，信息发布最忌讳的就是报喜不报忧和拉抽屉——反反复复说的不一样。“以前有些环境信息发布存在一定问题。首先是不够及时，应该早说，知道多少就说多少，哪怕会挨骂。”

建章立制成效有多大？

2002年，原国家环保总局成立环境应急与事故调查中心，一年后，环境监察局成立，和环境应急与事故调查中心以“两块牌子，一套人马”的形式合署办公。但在松花江水污染事件之前，环境应急管理还停留在朦胧的概念层面，尚未形成完善的应急机制。

2005年成为我国环境应急史上的分水岭，应急机构、应急计划、应急体系、应急措施、应急制度等逐步构建、相继发展。

2005年，《国家突发环境事件应急预案》经国务院批准，由国务院办公厅印发。此后，地方政府逐渐建立应急机构，出台应急预案。

2006年，原国家环保总局环境应急指挥领导小组成立，办公室设立在环境应急与事故调查中心。

2008年，环境保护部环境应急与事故调查中心开始独立运行，次年又增设环境保护部环境投诉受理中心。

从最初的两三个人，到现在的6个处室、40余人，环境保护部应急机构建设不断加强，目前主要负责值守、调查、预警三大方面工作。

田为勇介绍说，值守处承担24小时环境应急值班及突发环境污染事故和生态破坏事件接警，事件调度和研判，信息收集和报告工作，管理12369电话投诉和网上投诉渠道；预警处既要指导地方编制并实施突发环境事件应急预案、开展环境应急演练，又要组织开展隐患排查和环境风险评估；而调查工作则分配在3个处，除了开展重、特大突发环境污染事故的应急响应工作、承担调查并提出处理建议外，还要参与环境污染损害评估工作以及环境污染防治执法检查。

2009年～2014年，环境保护部直接调度处置1126起突发环境事件，其中重特大环境突发事件32起。平均每1～2天调度处置一起突发环境事件，最多时一天调度处置8起事件，有的事件耗时3个多月，才处置完毕。

党中央、国务院非常重视生态安全和环境应急工作。习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上阐述了总体国家安全观，将“生态安全”纳入国家安全体系。天津港“8.12”爆炸事故发生后的9天中，习总书记连续多次作出重要指示。在中共中央政治局常务委员会召开的专题会议上，习总书记强调要加强环境监测，完善应急处置预案，严防发生重大环境污染事故。

李克强总理在第七次全国环境保护大会讲话中指出，要牢固树立隐患险于事故、防范胜过救灾的理念，加大风险隐患排查和评估力度，把环境污染事件消灭在萌芽状态。

记者对比近5年由环境保护部官方披露的数据发现，2014年全国发生突发环境事件471起，其中重大突发环境事件3起，均系近年来最低。2013年共发生712件，包括重大突发环境事件3起；2012年共发生542件，重大突发环境事件5起；而2011年共发生542件，其中重大突发环境事件达6起。

尽管阶段性下降暂时还未必定性为一种趋势，但在一定意义上能说明，环境预警应急能力的不断提升，特别是一系列相关法规、制度的发布施行，正在发挥重要的作用。

2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议批准《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将环境应急和风险管理列为重要内容。紧接着，在10月国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》中，“有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件”被专门列出，标志着环境应急管理首次被纳入国家战略层面。而《国家环境保护“十二五”规划》中首次将加强重点领域环境风险防控、维护环境安全作为一项战略任务。

新修订的《环境保护法》第四十七条专门规定了环境应急管理的内容，明确指出，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。在新修订的《大气污染防治法》设立专门一章共五条规定了重污染天气应对和大气污染突发环境事件的应急处置工作，同时在第七十八条还明确对有毒有害大气污染物实行风险管理。这从法律层面对环境应急和风险管理做出了制度规定。

2014年12月，国务院办公厅正式印发了修订后的《国家突发环境事件应急预案》。新预案吸纳了近年来突发环境事件应对工作的有效经验，明确了突发环境事件的定义和预案的适用范围；完善了应急组织指挥体系，按照分级负责、属地管理为主的体制要求，明确了国家、地方的组织指挥体系架构及其相应职责；完善了监测预警和信息报告机制、事件分级和分级响应机制以及应急响应措施，并调整了分级标准。

今年4月，《突发环境事件应急管理办法》以环境保护部令第34号印发公布，并于2015年6月5日起正式施行。这一办法进一步明确环保部门和企业事业单位在突发环境事件应急管理工作中的职责定位，从风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等4个环节构建全过程突发环境事件应急管理体系，规范工作内容，理顺工作机制，并根据突发事件应急管理的特点和需求，设置了信息公开专章，充分发挥舆论宣传和媒体监督作用。

还有《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》《突发环境事件信息报告办法》《突发环境事件调查处理办法》《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等一系列文件的出台，基本涵盖了环境应急管理的全过程。

田为勇介绍说，完善制度政策旨在推动环境风险全过程管理，健全防范、预警、应对、处置和恢复体系，解决工业化过程中环境安全保障问题。

他强调，应急是非常态的，爆炸、火灾、泄漏不可能天天发生，而管理则是日常工作。对非常态工作的常态管理，就称为危机管理或应急管理。应急管理不只是处理突发事件，而是以全过程管理为主线，以风险防控为核心。全过程管理包括事前、事中和事后的管理，事前要排查隐患、制定预案、准备人员和物资；事中按照规范指挥、报告、发布信息，采取应急行动；事后总结经验、吸取教训，还要做经济、环境、社会等方面的影响评估，搞清楚对环境的危害，对历史有个交代。

按照《全国环保部门环境应急能力建设标准》，环境保护部应急办及时指导和规范各地环境应急能力建设，目前全国约70%的省级环保部门、50%的地市级环保部门成立了环境应急管理机构，其中独立运行的省级机构13家、地市级机构84家。而一个由400多人组成的环境应急专家库也已建成，其中有25位专家组成了国家环境应急专家组。

记者了解到，当前我国的地方环境应急处置队伍发展迅速，出现了3种类型。包括以辽宁沈阳为代表的兼职模式、山西朔州为代表的专职模式和以重庆市为代表的社会化服务模式。

其中，沈阳环保部门、公安消防、大型企业组成的110人兼职环境应急救援队，平时各司其职，坚持定期演练，遇警集合救援，在全国其他地方得到了较为广泛的“复制”。

环境应急工作日趋成熟，在近几年的事故中，应急处置更加及时，更加科学。

2014年6月9日12时40分，江苏省南京市扬子石化有限公司炼油厂硫回收装置配套的6号酸性水罐爆炸起火并坍塌，因消防水量较大，扬子石化炼油厂应急池阀门发生渗漏，部分消防水进入厂区西侧马汊河。

环境保护部应急办赶赴现场，同华东环境保护督查中心、江苏省环保厅督促指导南京市环保局及扬子石化公司封堵应急池阀门，彻底阻断泄漏，封堵消防水入应急池通道，用潜水泵回抽应急池内消防水至厂内污水处理系统，并在厂区内低洼处挖坑对消防水实施就地收集，同时在应急池排污口设置两道围油栏，用潜水泵将受污染的马汊河水体回抽至企业事故应急池，投加纤维活性炭进行吸附处理。

田为勇介绍说，应急处置严格遵循“五个第一时间”，即第一时间报告，第一时间赶赴现场，第一时间开展监测，第一时间向社会发布信息，第一时间组织开展调查。

在扬子石化爆炸事件发生后，江苏省及南京市环保部门第一时间赶赴现场，迅速展开应急监测，为制定科学的处置措施提供了保障。短短5天后，马汊河、入长江口和夹江各监测断面水质均已稳定达标。

风险累积，未来挑战会不会更大？

距离天津港“8˙12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故，已过去近百日。曾领衔天津港爆炸事故调查的公安部常务副部长杨焕宁，已被调任国家安监总局任职党组书记、局长。一个月前，事故调查组表态，“已经找到当时起火点并基本锁定起火物质”，不过，至今尚未公布起火物质及起火原因。

事故后，国内码头纷纷自查危化品港口安全管理，各地市都有加强危化企业安全排查的举措，杭州、广州、沈阳等地更加快了危化企业搬迁的步伐。有媒体报道称，瑞海国际在储存和管理危险化学品的过程中存在多处和多次故意违法违规行为，以致酿成严重后果。

事实上，据粗略估计，天津市5000多家危化品从业单位中，经营企业有3000家，绝大部分为中小企业，存在危化品经营摊点多、企业库存安全隐患大、运输车辆难以控制等各类问题，威胁着人口密集区的公共安全。而危化品行业的监管问题及环境隐患，不仅存在于天津，一些地方危化品存储、运输、产业布局等方面险象环生。

国家统计局数字显示，经过多年的高速发展，我国的主要危化品生产量大都居世界第一。整个石油化工产业是国民经济的支柱产业，其资源资金技术密集、产业关联度高、经济总量大，年产值超过13万亿元，占工业经济总量的20%。

与之形成鲜明对比的是，产能过剩。有数据显示，我国纯碱过剩超过25%，烧碱过剩超过30%，硫酸过剩超过25%，黄磷过剩超过60%，甲醇过剩超过50%，电石过剩超过30%。无法消耗掉的危化品，只能选择仓储作为暂时归宿，催生了近几年来危化品仓储的巨大商机。

有研究称，世界上76.2%的化学危险品，是通过海上集装箱来运输的，之前或之后，这些危险品都堆放在危险品库，等待下一步的中转。

瑞海国际正是持有天津市交通运输委员会许可的港口危化品经营资格证的物流仓储公司。然而，拥有4万多平方米仓储面积的瑞海国际，只有包括两个危化品库在内的1/7面积在海关监管区，爆炸事发的运抵区，并不在海关监管范围，却存放了一堆危化品。

中国分散的化工企业布局，实际上也加大了物流和仓储的压力，一般500公里以内，是危化品比较安全和经济的运输距离，但许多危化品运输，往往大于这个距离。

有知情人士透露，一方面，煤化工与沿海石化的空间距离无法缩短，而铁路运力又无法弥补，大量危化品需要通过公路长途运输，仓储时间也更长；另一方面，许多化工企业仍遍布城郊，运输必然要经过城市道路，加大了风险。

据统计，我国每年在道路上运输的危化品超过3亿吨，在内河上运输的危化品数量也近于此数。

化工石化企业的布局不合理，大大增加了环境风险，导致河流水环境事故性风险和污染累积效应显著放大。

我国两万多家石化企业，1万家设在长江流域，3000多家设在黄河流域，2000家设在人口稠密区和饮用水水源地。以长江为例，长江航务管理局资料显示，长江沿线化工产量约占全国的46%，长江干线港口危化品吞吐量已达1.7亿吨，年均增长率达9.4%，生产和运输的危化品种类超过250种。目前长江沿线共布局化工园区62个，生产企业约2100家，生产和运输的危化品种类多达250余种。

专家指出，我国正处在重化工行业高速发展阶段，危化品的生产量、储存量、运输量异常巨大，经营单位数量众多，管理核查难度极大，处罚手段较少、处罚标准严重偏低，种种原因导致此类事故难以防范，难以遏制。

环境保护部副部长潘岳曾表示，我国涉危、涉化园区和建设项目面临的环境安全形势依然严峻，布局性环境风险仍然是威胁环境安全、公众健康甚至社会稳定的重大隐患。从环境保护角度看，这些问题的实质，是产业空间布局与生态安全格局之间，以及产业结构规模与资源环境承载力之间存在的两大突出矛盾。从发展态势上看，短期内这类产业及项目快速扩张，对环境安全的压力加大，对生态安全格局的冲击加大，对城市环境安全的威胁加大，对企业环境风险防范能力的要求也在加大。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受采访时表示，化工园集中规划布局，是解决化工围城的最好办法，监管方更容易进行规范设计和信息监控，单个企业的安全风险大大降低，企业的排放监管也更为便利。并且将来在城市规划布局的时候，完全可以绕开大型化工园区进行设计。

前阶段，酝酿已久的危化品企业搬迁重新提上日程。

8月29日，工信部部长苗圩在全国人大常委会第十六次会议的联组会议上介绍，在天津爆炸事故以后，各省份纷纷上报危险化工企业的搬迁改造计划，共涉及1000多家化工企业。而针对这次大规模的搬迁计划，他也给出了高达4000亿元的总搬迁预算。这其中，企业搬迁后的级差地租将解决部分资金，而中央的支持资金主要投向中西部经济欠发达地区。

不过，有专家表示，目前除了一线城市，其他城市的土地市场并不乐观，能否顺利搬迁，还很难说。

根据环境保护部应急办开展的重点行业企业环境风险及化学品检查结果，全国石油加工、炼焦、化学原料及化学品制造和医药制造业中，较大以上环境风险单位有60％未进入工业园区，52%距离环境敏感目标较近，65%未编制现场应急预案，85%未定期开展演练。

记者从环境保护部了解到，为进一步强化涉危、涉化建设项目环境管理，环境保护部10月下旬起对部分省（区、市）重点化工园区及涉危、涉化重点建设项目开展环评专项检查。

田为勇认为，工业化进程中的产业结构和产业布局问题，使突发环境事件处于高发态势，这既是经济社会发展到一定历史时期的阶段性特征，也是环境应急工作面临的严峻形势。他提出，在应急准备环节还需进一步强调企业主体责任。根据新环保法相关规定，企业要到县级以上环境保护主管部门备案，并提供4类材料，包括风险评估报告、资源调查报告、预案文本和说明、专家论证等。

田为勇表示，我们现在着力加强的就是抽查制度。每年抽取10%的企业预案进行审查，组织专家形成建议。抽查范围细致到堵井盖的沙袋在哪个地方，每个责任人具体时间节点上的操作流程是什么，爆炸、火灾、漏油、漏气了分别怎么办，厚厚的一本预案要分解到每个工人手上，成为卡片式管理。环境污染事故发生后还要开展责任倒查，对没有按照预案执行的，或是预案不合理导致照做后仍然没有避免问题的，一律追究其预案编制责任。“乐观地说，今后5～10年，企业的应急预案将会持续改进。”

原标题：十年应急路， 走到哪一步？