哈尔滨太平污水处理厂BOT项目的苦乐年华

在基础设施等领域实施鼓励社会资本投资的示范项目是落实今年中央《政府工作报告》的重要举措，有利于优化投资结构、激发市场活力、促进经济持续健康发展。5月18日，国家发展改革委发布首批80个基础设施等领域鼓励社会投资项目，其中并没有污水处理项目，事实上，此类市政公用事业市场化项目已积累了十多年的经验，其经验教训值得当下PPP模式借鉴。

PPP模式是英文Public-Private-Partnership的简写，中文直译为“公私合伙制”。它是政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

20世纪90年代，在一些基础设施建设领域引入的BOT(建设—经营—移交)、BT(建设—移交)、BOO(建设—拥有—经营)等公私合作管理模式都属于PPP模式的一种。去年底全国财政工作会议后，财政部从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。

“当时是以0.598元/吨的价格中标的，按最初的项目测算，项目实施以后就要面临亏损。但是，一年后，我们没有亏损还实现盈利。现在项目运营快10年了，没有出现过水质不达标的问题。”7月9日下午两点，在北京的一个宾馆会议室里，哈尔滨太平污水处理厂总经理朴庸健娓娓道来。

此间，是中国财政学会公私合作研究专业委员会的第三期PPP研讨会，朴庸健正与台下的听众分享BOT项目经验。台下是近200人的听众，他们来自政府部门、银行、基金、咨询评估机构、央企、民企、媒体。

2004年5月，清华同方(哈尔滨)水务有限公司成立，通过BOT模式(建设—经营—转让)运营哈尔滨太平污水处理厂。目前，该公司发展成为龙江环保集团股份有限公司，朴庸健说，截至2013年，集团有近30个污水处理厂以及城镇供水项目直接采用了哈尔滨太平污水处理厂模式。

1、市场机制是关键

2003年9月，哈尔滨市政府采用公开招标的方式推出哈尔滨太平污水处理厂BOT项目。经过激烈竞争，清华同方股份有限公司与北美环境技术有限公司组成的联合体最终以0.598元/吨污水处理服务费中标。

2004年年初，太平污水处理厂由清华同方(哈尔滨)水务有限公司负责建设，日处理污水32.5万吨，特许经营期为25年。

一直以来，绿化、污水处理等公共服务由政府提供，然而，随着公共需求不断增长，政府资金投入变得捉襟见肘甚至难以为继。政府引进社会资本参与其中，是为了缓解供求矛盾。

在经济还不太发达的东北地区搞这样一个项目，业内极其轰动。这之前，哈尔滨的污水处理厂全部是国营，太平污水处理厂立项之前，哈尔滨还刚建成了一家国资污水处理厂。

是否能走得下去?朴庸健既有底也没底。他说：“首先是解决理念的问题，这体现在政府的放权与放手。其次才是市场化的管理手段带来效益。”

2004年5月1日，《市政公用事业特许经营管理办法》正式实施，显然透露出了政府部门转变管理方式的态度。1995年以前，市场化机制主要在电厂、高速公路基础设施领域采用;1995年到2009年间，开始在污水处理、垃圾处理等领域实施。太平污水处理厂BOT项目是应政策而生的。

太平污水处理厂与政府部门的磨合伴随着政府屡屡发生的人事变动起起伏伏，朴庸健没有多谈，虽然某些深层次的问题至今博弈不断，但10年磨合下来，政企双方的沟通已基本不存在障碍。

总结太平污水处理厂“有底”的经验，中国财政学会PPP专业委员会常务委员、大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，PPP模式的本质是市场机制，太平污水处理厂是充分竞争的产物，政府也充分重视了市场，其结果是政府需要的污水处理的效率提高了，企业也受益了。

金永祥曾经为若干城市提供过数百个基础设施投资项目咨询，点评完太平污水处理厂，他提到了PPP模式的盲区。

比如，在有些地区，社会资本与政府协调好，由社会资本与政府的一个下属机构成立一个合资公司，然后由合资公司不经竞争就直接做政府推出的一些项目。

“虽然表面上具备公私合作的特点，但它缺乏市场机制的竞争，还是无法提高效率，这不是真正的PPP模式。所以大家可以看到，这种项目十中有九成本高，代价大，甚至比传统体制下的运营模式更浪费。也有这样的可能，特殊情况下，用这种方式也是合理的，但一定要有特殊的监管程序。”

“我们要防止好经被念歪了。”金永祥说。

2、向管理要效益

资本是逐利的，污水处理等准公共产品之所以能够市场化，就在于它能够给企业带来长期稳定的收益，其产业链条中的深度开发，也能带来收益。PPP模式吸引资本的魅力正在于此。

市场化管理是企业的重头戏，当时天津、青岛的污水处理服务费价格都在2元左右，这个0.598元的中标价格显然风险巨大。如果按当时哈尔滨国营厂的运营成本测算，厂子一运营就会面临着千万元级别的巨亏。一些投资人也有点将信将疑。

朴庸健说，企业只能在建设模式、管理模式上找出路。他们采用了特殊的建设管理方法，严格执行一把手负责制，最终将一般在两至三年的建设工期压缩至一年半;在管理模式上则采用了精细的“卡式管理”，员工定岗定责，手持一卡，定时在各个管理点巡检设备，巡检的时间、巡视的周期及巡检发现的各管理点运行状态，均记录在中央控制室。此外，当时哈尔滨水务领域没有专业的维修团队，太平污水处理厂采取了向一家军工企业购买服务的委托制，从而确保了设备的安全维护。

以控制人力成本为例，当时同等规模的哈尔滨水务企业的标配员工数大约160人左右，太平污水处理厂配备最多时只有44人。通过理顺管理流程与科学规划，朴庸健仅此一项一年就省下一大笔。

“这么多人的综合费用，一年需要600多万元。”朴庸健说。加上委托设备维护，组建维修队伍的费用也省了下来。

第一年运营下来，太平污水处理厂盈利750万元，成功地控制住了成本。

现在，太平污水处理厂同时开展污泥污水处理中的污泥无害化处理，污泥发酵成肥料，肥料卖出，又成了公司的另一笔收入。

3、政策落地得越快合作就走得更规范

“污水处理行业市场化进程走了10多年，在各种不同的层面，我们期待这个行业形成一些规则。”朴庸健说。

在他看来，市政公共事业市场化进程中的问题不少。比如公益性微利行业贷款不应按一般工业项目评估、应收取污泥处理费、企业社会责任与政府公共责任如何界定、政府欠费怎么办等问题，都需要统一的规则。

朴庸健特别举例说，PPP模式把政府资源、社会资源、企业资源有机结合，梳理出一些监管和被监管，指导和被指导的经验，其中最关键的是建立企业和政府之间的支付体系。但是，从全国来看，政府自来水费的支付体系建设并不完善。

他们调查发现，全国大部分地方政府按月足额支付污水处理费的基本很少，如果政府拖延交费时间太久，企业运营就会出现难题。

2013年10月，国务院总理李克强签署《城镇排水与污水处理条例》，条例第三十三条明确了两条原则，污水处理费要纳入地方财政预算管理及财政兜底。

对此，朴庸健感慨道：“近年来，国家在这一行业给予了大量的政策支持，但政策在基层一线落地的速度有待提高。”

“这些都需要配套的顶层设计，要有立法和与法律配套的条例、指南、示范合同等，在操作层面应该有细则。”朴庸健说。

2014年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出，将制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。

PPP是落实特许经营制度的主要方式，金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发等领域的PPP虽不是从零开始，但是，从总体上讲，实践经验少于起步较早的公用事业PPP。朴庸健关注的那些配套顶层设计的问题同样存在于这些领域。

记者在第十二届全国人民代表大会常务委员会立法规划公报中查到，《基础设施和公用事业特许经营法》已被列入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”的第二类项目。

而财政部已成立了政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组，正在积极开展PPP培训、选取试点等工作。

在今年的全国两会上，全国工商联也根据非公有制企业进入特许经营领域存在的一些问题提出了提案。

在地方，实践升温也很快。5月下旬，普邦园林公司的公告称，公司与淮安市白马湖规划建设管理办公室签署《淮安市白马湖森林公园项目PPP合作协议》，投资概算不超过10亿元。

战略、实践、理论等层面呈现持续升温的态势，“乐”展现其中;PPP如何走，如何更好地厘清政府与市场的关系，这样的“苦”该如何化解?朴庸健说：“政府、企业都要冷静应对。”