工业企业是国民经济发展的根基所在，是转方式、调结构、抓创新的主战场，也是污染物排放的主要来源之一。目前，我国纳入环境统计的涉水排放企业近10万家，其废水、化学需氧量、氨氮排放量分别占总排放量的30.2%、13.6%、10%。其中，造纸、焦化、氮肥、有色金属、印染、农副食品加工、原料药制造、制革、农药、电镀等行业企业污染较为严重，废水中所含污染物成分复杂，对水环境和人体健康影响较大。同时，工业企业违法偷排屡见不鲜，环境污染事件频发，企业违法成本低、守法成本高的问题突出。
自20世纪80年代起，我国陆续实施了“三同时”、限期治理、环境影响评价、排污申报、污染物总量控制等制度，并取得了一定成效，但仍存在一些突出问题。首先，企业的主体责任不落实是导致工业污染严重的最主要原因。长期以来，对企业违法排放的处罚力度不够，公众参与渠道不畅，缺乏有效的社会监督机制；其次，由于国家层面未出台企业排污许可证制度的管理办法，导致许可证的实际发放未能与其他环境管理制度有效衔接；第三，污染物总量控制制度仍不完善，仅控制化学需氧量及氨氮的排放总量已不能适应新的形势，难以满足水环境质量全面改善的目标要求；第四，企业信用评价体系仍不完善，企业自觉履行环境保护义务、承担社会责任的积极性不高。
国务院印发的《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）针对排污企业明确提出了一系列制度措施，给排污企业套上了制度紧箍咒，以严格约束其排污行为。
一是落实排污单位主体责任制。“水十条”提出落实排污单位的主体责任，各类排污单位要严格执行环保法律法规和制度，加强污染治理设施建设和运行管理，明确了开展自行监测，落实治污减排、环境风险防范等责任。此外，“水十条”强调了企业依法公开环境信息，约束污染企业排污行为，明确了国家确定的重点排污单位应依法向社会公开其产生的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及污染防治设施的建设和运行情况，主动接受监督，以公众监督推动企业达标排放。
二是全面推行排污许可。自上世纪80年代以来，国内一些省市开始探索实行排污许可制度。由于对无许可证排污或者不按许可证规定排污的行为缺乏有效的处罚措施，排污许可制度实行情况流于形式，缺乏效力。“水十条”提出全面推行排污许可制度，将其作为严格污染源管理的载体。一方面，依法核发许可证，要求在2015年底前完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作，其他污染源于2017年底前完成。另一方面，要求加强许可证管理，将污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围，强化与环境质量目标的衔接，构建排污指标管理和排污权交易体系。在2017年底前，完成全国排污许可证管理信息平台建设。
三是实行排污企业红黄牌管理。“水十条”借鉴道路交通管理、足球比赛中的红黄牌管理经验，提出红黄牌管理制度，秉承了新《环境保护法》对污染企业严格处罚的基本思路，既简单易行，又易于被全社会理解和接受。对超标和超总量排放的企业予以黄牌警示，一律限制生产或停产整治；对整治仍不能达到要求且情节严重的企业予以红牌处罚，一律停业、关闭。自2016年起，定期公布环保黄牌、红牌企业名单。建立排污企业红黄牌管理制度，可以形成直观有效的管控体系，将违法排污企业公之于众。通过贴牌，确保对违法企业持久曝光，可以发挥行政监管和道德管控两方面作用，进一步加大社会监督力度，形成对违法排污齐抓共管的局面。
四是深化污染物排放总量控制。目前，总量控制制度仍然是促进环境质量改善的重要抓手，但存在指标相对单一、统计体系不完善、监测体系支撑不足等问题。“水十条”明确提出深化污染物排放总量控制。一是选择对水环境质量有突出影响的总氮、总磷、重金属等污染物，研究将其纳入流域、区域污染物排放总量控制约束性指标体系，太湖、滇池、巢湖等重点湖库，以及胶州湾、杭州湾等海域可优先实施。二是强化环境质量目标管理，将污染物总量分解到不同流域、区域的控制单元，并按控制单元控制断面的水质目标要求，反推并安排控制单元内各排污企事业单位的排污总量。三是完善统计监测体系，推进工业点源监测能力建设，提高自动监测比例，增强监测数据准确性和可信度。
五是建立企业环境信用评价体系。“水十条”提出推行企业环境信用评价体系，根据一定的标准对企业环境行为进行评估。可把企业的环境信用分为绿、蓝、黄、红、黑5个等级，然后向社会公布，利用社会公众压力促进企业治理污染。同时，把这种信用与企业的信贷等级挂钩，作为审查信贷等商业决策的重要决策参考。加强环保、银行、证券、保险等部门的协作联动，进一步完善绿色信贷信息共享机制，加快推进企业环境信用评价与评价结果共享。通过守信激励与失信惩戒机制，调动企业积极性，促进企业持续改进环境行为，自觉履行环境保护法定义务和社会责任。
企业是我国经济发展的核心力量，实现企业又好又快发展、企业发展与生态环境保护双赢是未来的发展方向。“水十条”针对企业水污染治理提出的这些创新性制度措施，将对加强企业监管与社会监督，约束企业排污行为，督促企业自觉履行社会责任，促进水环境质量改善和保障人体健康起到重要作用。
作者单位：环境保护部环境规划院
原标题：用制度严格约束企业排污行为
