给建筑废弃物戴上政策的“紧箍咒”

多年以来，环境问题始终是人们心头最关心的话题，不仅全行业聚焦，更引起了社会各界人士的重视。史上最严的“大气十条”落地一年半后，“水十条”也重磅来袭，接下来，或许还将出台严格的“土十条”。在严峻的环境局面下，只有用最“强悍”的制度和机制，才可以把政府、企业、公众攥成一个拳头，狠狠地向污染出击。随着我国城镇化进程的加快，建筑垃圾的产生量也随之增加。有数字统计，我国每年建筑垃圾总量约为15.5~24亿吨，绝大部分露天堆放或填埋，使得环境污染和安全隐患加大，造成地下水、土壤污染，形成扬尘、酸雨等。建筑垃圾带来的污染由来已久，在猛药去疴之前，必须为它戴上政策的“紧箍咒”，治标更要治本。

十年来，多部委出台多项政策

建筑废弃物资源化产业技术创新战略联盟秘书长郭海斌拿出了厚厚一本的政策文件，“2004年《固体废物污染环境防治法》中规定：‘工程施工单位应及时清运工程施工过程中产生的固体废弃物，并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置’;2005年建设部颁发了《城市建筑垃圾管理规定》指出：‘建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化，和谁成产谁承担处置责任的原则。施工单位未经核准擅自处理建筑垃圾者，将被处以最高10万元罚款’。”此外，一些地方政府也出台了相关规定，例如北京市在2004年出台《关于加强城乡生活垃圾和建设垃圾管理工作的通告》以及上海、成都、深圳、石家庄、福州、南京、西安等城市也在不同时期颁发过有关建筑垃圾处置的相关文件。

2010年中央发布《关于建筑垃圾资源化再利用部门职责分工的通知》，明确要求“制定建筑垃圾集中回收处置政策措施并监督实施”;2012年国家发改委还将“建筑废物资源化利用项目”和“资源循环利用技术装备项目”列为中央预算内投资备选项目。在已有的政策和相关政府支持措施中，郭海斌认为对建筑垃圾资源化发展最有指导性的政策要数2012年，科技部联合发改委、工信部、环保部、住建部、商务厅、中科院七个部委联合发布的《废物资源化科技工程十二五专项规划》，“里面提到的建筑垃圾处置的技术路线，以及处置后再生产品去处都非常具有指导意义。”除此之外，更为具体的产业政策也相继出台：比如北京市出台了全国首个建筑垃圾资源化的财政政策和处置补贴政策——30%的固定资产投资有财政资金补贴，每资源化一吨建筑垃圾补贴30元;北京市明确了建筑垃圾资源化用地性质，为“公共管理与公共服务用地”……

发改委发布的《2015年国家循环经济推进计划》中，专门把今年建筑垃圾资源化的工作做了详细的规范，就是“推进建筑垃圾资源化的利用，研究起草关于加强建筑垃圾管理及资源化利用的工作的指导意见;建筑垃圾资源化利用的试点方案，包括开展建筑垃圾管理和资源化利用试点省的建设工作，鼓励各地探索多种形式市场化运作的机制，创新建筑垃圾资源化的利用的领域和投融资模式。”并由住建部、发改委、财政部和工信部负责相关的工作。

在这本厚厚的政策文件汇编中，记者看到这十年来中央政府着急、地方政府着急、企业更着急，虽然政府没有停下政策推动的脚步，但我国的建筑垃圾资源化率依然只有5%。我国建筑垃圾平均每年在15.5-25亿吨之间，可以想象，在这十年的每一天里，有多少建筑垃圾被随意的丢弃，它们逐渐包围了城市、占用了土地，污染了地下水以及土壤和空气……

有了政策，为什么还没有改观?

2013年北京市政府办公厅关于印发《北京市2013年推进生活垃圾处理工作折子工程》明确要加快出台建筑垃圾运输、处置费用标准;严厉打击建筑垃圾运输泄漏遗撒、偷倒乱卸行为，依法查处违法违规行为并予以曝光。但成效并不显著。症结为何?为什么会长达十年之久?记者带着这些问题进一步了解。

首先是管理不完善，各部门协调起来难度较大。以北京为例，涉及建筑垃圾管理的部门机构包括北京市市政市容委、市住房城乡建设委、市环保局等部门，缺乏一个特定的职能部门进行统筹;对建筑垃圾的回收利用缺乏指导和监督等。建筑废弃物资源化产业技术创新战略联盟的天津市总监陈文杰向记者透露：“每年北京市政府在生活垃圾上的投资不止100亿，用于生活垃圾的清扫、中转运输、填埋。但在建筑垃圾的处理方面，政府没有相关的职能部门或者专业的团队或机构来处理。

其次法律法规不完善，责任主体不明确。在现行的建筑垃圾资源化政策引导与落实上，没有明确建筑垃圾处理的责任主体，在监管和执法上难以统一。责任主体违法成本低，无法起到威慑作用。北京奥润开元环保科技研究院院长李建勇在采访中说到：“大家都承认建筑垃圾资源化处理是一个朝阳产业，政府工作人员也纷纷赞扬，但一谈到具体政策问题就难了，个别的政府部门工作人员还表示：‘千万不能和我们提钱的事儿，一提钱，这件事情就做不了了。’”

另外，建筑垃圾处置与再利用的税收政策滞后，单凭企业行为和市场运作在初期很难实现。建筑废弃物资源化产业技术创新战略联盟标准委员会主任程东惠感慨地说：“国家哪怕出台一个实实在在的政策，也能往前推一把。”

新兴产业，真正需要的是什么?

《我国建筑垃圾资源化产业发展报告(2014年度)》中指出，建筑垃圾资源化产业的发展需要从生态保护的角度对建筑垃圾综合利用产业链的形成进行科学合理的扶持，包括财政金融政策、产业政策、土地政策等诸多方面，都可以进行有益探索，以保证产业链的畅通。

一些投资建筑垃圾资源化利用项目的人士坦言：“目前建筑垃圾再生处理产业化利用仍在摸索阶段，各地政府在建筑垃圾资源化利用产业还没有建立完整的投资回报机制。到底挣不挣钱、能不能持续发展一直困扰着企业。很多企业看好这个市场，但持观望态度。行业发展需要政府顶层设计。北京新奥混凝土集团有限公司董事长韩先福告诉记者，建筑垃圾资源化的产品若用于工程结构，必须确保质量，一旦出现问题，要承担法律责任，政府还需要出台标准和法律法规。联盟秘书长郭海斌也告诉记者，最亟需的是政府放开再生混凝土产品的资质管理，让建筑垃圾的再生产品能早点找到用武之地。

韩先福还告诉记者，他曾对建筑垃圾资源化提出“100问”，他挑选了8个问题借报道抛出，希望引政府部门和社会关注。这8个问题是：1.“建筑垃圾特许经营权”采取什么措施，才能不能把政府的责任转嫁到企业?2.特许经营权招标，如何确保公开、公正、透明?3.工厂化处理建筑垃圾，资源化率必须100%，如果到不到，如何追究政府官员?如何追究政府主管者的责任?如何追究投资者的责任?4.在建筑垃圾资源化终端产品和回收物资上，太多的政府行政许可，严重制约了建筑垃圾产业化的发展，如何破除各级政府、各个主管部门的权利寻租?5.城市建筑垃圾资源化率，如何纳入地方政府的生态资产负债表?6.如何保护建筑垃圾资源化的知识产权?7.在建筑垃圾项目上，如何落实《基础设施和共用事业特许经营管理办法》六部委令?8.如何发挥人大、政协、公众、媒体的监督作用?

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