重庆市水价改革的研究与实践

1999年，重庆市正式成立了重庆水务集团公司，试图使城市的给水和排水服务由原先的完全由政府大包大揽转向企业化经营。成立伊始，该集团公司就面临非常尴尬和困难的境地。首先是城市的水务行业无论在服务范围和服务质量方面都与飞速发展城市社会、经济极不适应。单就自来水行业来说，除了个别在20世纪90年代新、扩建设施的出厂水可以达到国家一类水司水质标准外，约占城市总量的72%出厂水仅仅勉强达到二类或三类水司水质标准。不仅如此，在重庆主城区当时数百公里的公用配水管网中，符合国家技术规范(球墨铸铁+防腐内衬)的管材比率仅为20%左右，管网二次污染相当严重，居民入户水质基本达不到国家卫生标准。而从城市排水系统来看，也面临严重的问题，主城区当时污水处理率不足6%，大量的生活和工业污水日复一日地通过600余个随意的排放口排入长江和嘉陵江，不仅严重污染了临近自来水厂的源水水质，并且对城镇居民健康、三峡库区乃至下游城市的水环境造成了直接威胁。

除政策、经营等原因外，重庆市水务行业发展一直受制于有限的公共财力。据当时测算，为了扩大服务范围和提高服务质量，2010年前，市水务集团每年用于水务设施的新、扩、改建需求就高达5亿元左右。而这一数字已经超出了当时市级财政对整个城建系统每年的预算安排。实际上，水务行业多年的历史债务积累和日常运营支出早已使财政部门寅吃卯粮。因此，重庆水务行业除了通过市场来寻求新的资源之外，别无出路。

通过市场寻求发展表明水务行业要告别单纯依靠政府财政的传统方式。这就不可避免地要涉及水价的调整。长期以来，重庆的城市居民一直习惯于“低价”的水消费模，城市水产品或服务与其说是一种市场“消费商品”，到不如说是一种廉价“社会福利。尽管重庆水务集团希望适时调升价格，以筹集足够的财务资源来扩大服务范围、增加设施和提高服务质量，但这与社会公众习惯性消费心理发生了冲突。1999年在重庆市举行的一次水价调整听证会上，重庆水务集团列举了种种理由和数据，甚至用企业负债和亏损的数额来证明水价调升的必要性，但在与会的消费者代表对此嗤之以鼻，“你想增加收入或弥补亏损，凭什么就要让我为此增加支出？”这一简单却一针见血的质问，反映了消费群体与水务企业在水价问题上的利益冲突。而作为政府来说，面对企业和消费群体各执的权利主张，处于非常尴尬的境地。

在这种情况下，重庆市政府委托当时的重庆计划发展委员会开展了一项专门针对城市水价调整的研究《重庆主城区给排水价格调整研究报告》，其重点在于全面分析水价调整的利弊并找出适当的解决方法供政府决策。下面就是该《研究报告》中涉及的几个核心问题。

谁是低水价的最大受益者？

水价的调升如果仅仅对水务企业有利，那么公众对此永远不能心平气和。为此，《研究》首先针对争论最激烈的问题而展开，即“低水价”究竟对谁有利？

一般来讲，商品的价格从理论上应该涵盖资源成本、投资成本和运营成本。然而实际情况是，我国许多城市水行业以往的资本性投入多来自各级政府。研究小组经过调查发现，重庆市政府在2000年以前历年来对该市水务行业的累积无偿性的资本投入通常都没有进入价格核算，换言之，政府当时通过无偿资本投入形式对每吨水的价格补贴金额达1.34元。

根据研究小组同时进行的一项针对城区2200户各类居民，其中包括不同消费群体的“付费意愿调查”结果，自来水的消费数量是与居民的贫富程度紧密相关的，也就是说，家庭用水设施齐全的富裕居户与贫困居民相比，前者消费的自来水数量更多。调查显示，月收入在1万元以上的居户实际享受了超过22元/月的补贴，而月收入在500元左右的贫困居户仅仅得到了3-4元/月的补贴。

以上发现非常令人尴尬。政府进行价格补贴的初衷显然是为了降低社会公众，尤其是弱势群体的消费成本，但由于补贴是通过间接方式平均分摊在自来水的单位吨上而非通过直接方式分配给实际用户，结果是：用水量较多的富人集团成为了低价政策最大的受益者。正如通过提供大量的财政援助给肉品制造商，试图降低牛肉销售价格使穷人有能力购买时，谁曾料到，百万富翁的宠物狗也在津津有味地品尝着公共补贴下的廉价牛肉。

低价的“表内”水消费与高价的“表外”水消费

调查过程中还发现一个现象，一些被调查居户认为，以家装水表计量的水消费成本只是自己水消费总成本的一小部分。例如，XX一家三口每月约消费6吨水左右，按照家装水表记数，每月应交纳水费7.20元（1.20元/吨）。但在水表之外，他家每月还在购买桶装饮用水或安装了简易的家用净水器。按照月消费3-4桶水计算，约支出30-40元，而家用净水器每年需要更换过滤芯，一次约80元左右，平摊到每月，又是6元钱。

其实居民的水消费成本还远不止这些。在一些发达国家或地区，一个节俭的人家上街感到口渴时如果不愿意多花钱购买饮料，可以到公共水龙头免费解渴。但在重庆市，根本找不到可以提供可饮用水的公共水龙头，即便有，人们似乎也不愿意冒健康的风险去尝试。在这种情况下不得不购买瓶装水之类的饮料，如果按一家三口平均每月上一次街计算，每月又要增加6-8元左右的成本。经济学上有一个边际替代规律，这种由于找不到可饮用的自来水而被迫购买饮料情况下的替代虽然成本昂贵，确属无奈。

由此看来，这些“表外”水消费成本往往是“表内”消费成本的几倍。其中有些表外水消费行为是主动的或奢侈性的，例如健身类的桑拿、游泳等，而更多的则是被动或被迫的，例如桶装水、净水器等。这就引发两个关键概念：表内水消费与表外水消费，两者在支出个量关系上此消彼涨并构成了人们基本水消费总成本，这还不包括因入户水质差而引发疾病的关联成本支出等。在被调查的2200户城市居民中，约有近80%的居户的都不同程度地承担着“表外水消费成本。

表外水消费成本从情理上讲并非多数居民所愿。假如自来水水质达到可饮用的标，绝大部分居民都表示他们还没有奢侈到一定要购买桶装水和安装净水设施的地步。业内人士指出，入户水质很差与制水和输水系统有着必然联系。重庆市的一些水厂，尤其是一些现代化程度很高的水厂，厂内的制水质量完全达到了可饮用标准。剩下的答案不言而喻，入户水质很差的原因只能是来自输水管网的二次污染。

输水管网的二次污染不但使制水环节的努力前功尽弃，而且引发了居民日复一日大量的表外水消费成本。当问及为什么不对陈旧的管网实施改造时，水务集团的回答是：没有更多的财力。这就带来一个问题，在公共财政无力继续支撑时，居民如果也不愿通过提高水价来筹集改造资金，那么，这种入户水质差的局面依然会延续下去，而居民也必须继续支付高昂的“表外”水消费成本。

低水价引发的其它社会成本

低水价使企业入不敷出，使穷人的利益向富人转移，使公众发生了许多“表外”的水消费成本，但问题还不止这些。

研究报告指出，自来水和污水之间属于水消费过程中的“上游”和“下游”关系，上游价格过低肯定导致实际用水量大增。除了浪费水资源外，由此产生的污水量也会居高不下，结果不仅造成环境污染，而且会加大下游治理成本，包括污水处理的建设、运营、维护成本。换言之，上游自来水的价格愈低，下游污水产生的数量就愈高，污水处理数量和成本也就愈高。而这些成本最终不是由政府就是由公众来埋单。

孰输孰赢的问题远远没有结束。就在许多人满足了基本生活需求转向追求更有理智和质量的生活方式的同时，他们却在水消费上陷入了一个可悲的“误区”，即价格便宜的同时却使得劣质自来水日复一日地进入人们的肠道，从而使人们在保健、健身、旅游、美容等方面的成本支出和努力功亏一篑。似乎有占了小便宜吃了大亏的味道。

城市水务企业的损失也很惨痛。水价过低造成企业成本难以充分覆盖，财务状况日益恶化，而且许多桶装水、净水设施制造厂商和二次供水商以维护身体健康为由，大肆宣扬自来水质量的低劣并吸引人们购买它们的产品和服务。水务企业不仅无可奈何地看着本属于自己的财务收益出现了跨行的流，而且还要承受义愤填膺的社会公众对入户水质的各种非难，实在是“陪了夫人又折兵”。

政府的处境也许更为尴尬。各级公共财力早已捉襟见肘、寅吃卯粮。因此各级政府迫切需要腾出一部分公共财务空间来应付扶贫、社会保障、卫生、教育、失业等方面更为迫切的社会需求。但这一努力一再遭到水价政策的阻击。一方面，政府一直试图将城镇水行业推向市场，使其寻求新的资金渠，早日实现自负盈亏、自我发展，但另一方面，过低的水价使得社会和外来资本难以看到清晰的远期收益而屡屡却步。

以上可以看出，传统的低水价模式打造了一条恶性循环链条—财政补贴→低水价→水消费量增加→资源浪费→污染增加→环境恶化→环境治理成本扩大→企业亏损增加→公众消费成本和公共财政补贴进一步上升。

如何调整水价和调整结果

（一）水价调整政策：赢家+赢家的博弈《研究报告》指出，以往多数情况下的水价调整建议之所以难以为社会公众所接，重要的一个原因在于：价格上涨建议仅仅出于企业和行业单方面的利益算帐，社会公众难以看到自己的收益，而实际是，合理的水价调整有助于增加水务行业的积累率并可以转化为公共投资率，用于增加设施和改善入户水质，最后达到减少消费群体水表之外的消费成本。换言之，水价政策出发点不仅要着眼于企业即期的收入增加，更重要的是关注公众远期的消费成本减少。这样一来，水务企业和消费者都成为赢家，社会公众才能心平气和。为此，重庆市政府在决定调升水价的同时，向社会承诺，以调价预期的财务收益为基础来进行债务性的融资（日元贷款），计划在2003-2008年间投资数十亿元实施城市的“净水工程”，力争在8-10年内让主城区的居民喝到“放心水”，使城市居民可以看到今后表外水消费成本减少的可能性。

（二）水价调整原则：形式公平与实质公平水价调整政策要用“形式公平”和“实质公平”两项坐标来交叉定位。首先，根据以往价格补贴下贫富收益不合理的情况逐步减少政府对城市水务，首先是自来水行业的无偿性资本投入（补贴），实行“用者付费”、“按价付费”和“多用多付”，并作为一个必须“普遍遵从”的价格原则。为此，重庆市政府决定自2001年始首先将自来水价格提高至足以覆盖绝大部分成本的水平，即由原来的1.20元/吨提升至2.00元吨，并且根据今后的实际成本适时调整。同时，在“普遍遵从”的价格原则之外对城市中的弱势群体实行特殊政策，由原来“针对价格进行普遍补贴”改为“针对人群进行专项补助”，即在调升自来水价格的同时，将当时的最低生活保障标准从169元/人月提高至185元/人月；失业救济金从201元/人月提高至210元/人月；下岗工人基本生活保障费从205元/人月提高至215元/人月，以确保这一部分弱势群体不至于因水价提高而产生拮据。（三）水价调整方法：循序渐进《研究报告》指出，我国长期以来实行低水价的消费政策，因此，城镇水价的调整必须充分考虑社会公众的心理适应过程和收入水平的提高过程。分阶段的价格渐进性调升和政府财务支持的逐步减少可以使消费群体在经济和心理上逐步适应。鉴于重庆市水价调整同时包括水资源、自来水和污水三个方面，因此，重庆市政府决定采取循序渐进，分步到位的办法，以免引起剧烈的社会反响。2001年先调整自来水价格，之后稳定一段时间，然后再调整污水价格和水资源价格。截止2005年底，自来水价格一直稳定在2.00元/吨，其间对污水价格和水资源价格进行了微调，保证了社会的稳定。

（四）水价调整的最终目标：反映水作为商品的稀缺性，应引导健康合理的消费行为与促进社会和谐发展。

重庆市2001年的水价政策的调整应该说取得了一定的效果，尽管对此次水价的调整至今依然存在各种争议，但水价调整后不，根据水务集团的粗略统计，主城区的自来水消费总量下降了3-5%。这说明价格杠杆已经开始影响到人们的传统水消费行为，水资源的“稀缺”商品特征得以逐步复位，有望脱离无偿或廉价的公共物品领域。人们正在通过合理的付费去“适度消费”这一商品，而不是借助福利政策去无成本或低成本地“过度浪费”这一资。这也意味着，经济或社会的发展不应该建立在对资源无序透支的基础上，市场价格杠杆的作用有助于重新矫正社会和经济的增长方式，由原来的粗放型增长转变为集约性增，这也是和谐社会所要追求和实现的目。

原标题：重庆市水价改革的研究与实践