我国水务产业的市场化进程

我国城市水务产业长期以来是政府以国有企业的方式建设和运营，即企业由政府建，企业领导由政府指定，资金由政府划拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，企业不存在任何的经营风险，是一种高度的政企合一的管理模式。尽管这种方式在集中资金投资建设基础设施方面发挥了相当大的作用，但也面临低效率、财政负担过重、技术进步缓慢等问题。就世界各国的改革经验来看，水务市场改革的目的是试图通过吸引新资本改善旧管网设施，更新设备。通过实现有效竞争，加快水务产业的快速发展和效率提高。改革的方式涉及到产业分离、民营化、企业重组、租赁和特许经营等多方面内容。在这些方式中，分离和特许经营权是运用最为广泛的。

我国的城市水务产业早在20世纪80年代末就开始了市场化的探索，随着1993年经济体制改革步伐的加快，城市供水企业开始市场化进程。关于城市水务市场化阶段的问题，绝大多数观点主要是从融资层面上进行分析，他们认为从20世纪80年到目前，水务市场化经过了四个阶段，其实质性的意义在于这一进程是地方政府不断推进的水务融资改革，从银行直接贷款、外资固定回报的融资、BOT和股权转让，从外部到内部，从直接到间接融资，其目的是为水务市场寻求更充分的资本。这一观点实际上忽略了水务的市场化，不仅仅在于融资改革，而是更多涉及到企业体制的公司化、政府关于水务管制体制的改革、水务收费制度的转变等等。

一、企业体制的公司化

从传统的计划体制下的企业转变为公司组织结构是城市水务产业市场化的重要阶段，随着企业的公司化完成，企业性质发生了巨大变化，市场经营行为逐步合理化，逐渐形成了集团、兼并、股份等多种形式。

（1）通过改制组建供排水集团公司，以资本运作实现城市水务企业外向型规模拓展和管理、经营、技术、综合服务水平的提高。这种模式成为当前我国水务企业经营模式改革的主流方向。深圳市水务集团有限公司是城市水行业中最早实施“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度改革的国有供排水企业。深圳市水务局于2001年12月将污水处理厂及排水管网30多亿元资产整体并入自来水集团公司，组建了我国首家资产达60亿元的大型城市水务集团。

（2）管网分离的公司化改造。上海市则走得更远，2000年12月，上海市水务局进行水务运营体制改革，在原上海市排水公司的基础上，实行投资、建设、运营三分离，成立上海水务资产经营发展公司，上海城市排水公司，上海环境建设公司，上海城市排水市北、市中、市南运营公司等单位。上海水务资产经营发展公司负责供水和排水国有资产的管理，为水务建设项目融资。以资产为纽带，水务资产公司拥有下属排水公司、3个排水运营公司、3个供水公司等全资子公司，以及环境建设公司、原水股份等控股子公司，并且拥有浦东威望迪供水公司50％的股份。上海排水公司是水务资产经营管理公司的子公司，主要负责排水设施有偿使用费的收缴，并受水务资产公司的委托对3个排水运营公司进行监督管理。3个排水运营公司，主要负责污水处理厂和管网的运行和维护。排水运营公司作为上海水务资产公司的全资子公司，没有对外投资权，主要领导由水务资产公司委派。这种模式的特点是在供水和排水服务方面，打破了垄断，形成区域性竞争。但只适用于特大型城市。

（3）股份制上市公司。通过上市融集资金进行股份制产权制度改革的水务企业有原水股份、凌桥股份、南海发展、创业环保、三峡水利、武汉控股等，然而水务市场巨大的潜力、稳定的投资回报正吸引多家上市公司涉足水务领域，甚至将主业向水务领域转移。浙江省上市公司钱江水利，在取得杭州市赤山水厂30年经营权基础上，提高供水市场占有率，逐步向原水、供水、污水处理的水务产业链拓展。

（4）公司兼并。这种改革模式的代表是北京市水务局。北京市自来水集团公司实施低成本扩张，投资1．93亿元，先后购并了延庆、密云、怀柔、房山自来水公司，拓展了供水领域，总资产增加了3亿元，日增供水能力15．3万立方米，供水管线增加504公里，销售收入增长5500万元。集团经营规模迅速扩大，经济实力进一步增强。

二、水价体制的转变

在计划经济时代，我国城市水价长期以来处于低价格状态。在这一价格条件下，企业不考虑盈亏问题，政府承担企业建设、运营以及城市水务的所有费用。进入市场化之后，企业追求利润是必然的选择，水价改革成为水务体制改革的必然内容，大势所趋。

水价水平已经从长期价格停滞转向不断变动，不断上涨的局面。定价权已经从中央向各地方政府自行决定，当然这一决定需要通过价格听证会。2002年国家计划与发展委员会正式颁布《城市供水价格管理办法》，办法明确规定了城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。污水处理费计入城市供水价格，按城市供水范围，根据用户使用量计量征收。城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价。容量水价用于补偿供水的固定资产成本。计量水价用于补偿供水的运营成本。城市居民生活用水可根据条件先实行阶梯式计量水价。以旅游业为主或季节性消费特点明显的地区可实行季节性水价。

从目前来看，各地区水价处于不断调升阶段，但总体水价仍然偏低；新用水计价方法开始推行。2004年，我国35个大中城市居民生活用水平均价格（不含污水处理费）已由1988年的每立方米0.14元调整到每立方米1.34元，但大部分城市供水价格只维持在保本水平。上调水价就是使水价正常反映制水成本的提高，而水资源的供需矛盾也是水价上涨的重要因素。按目前中国水资源的紧张状况，进一步上调水价的可能性还是很大。进入2005年，北京、天津、南京、上海、武汉、银川等城市都在酝酿水价上调的具体方案。

三、融资模式的转变

融资模式主要体现了水务产业利用外资的方式在不断改善，从最初吸引世界银行贷款，到BOT和特许经营权的形成，体现出公私合作制的雏形。

（1）BOT和TOT模式。BOT即建设、运营、移交，即由私人资本投资并拥有水务项目，在运营若干年后无偿转让给政府；TOT即转让、经营、转让，政府投资建设的项目，在一定时期内有偿转让与非政府投资主体经营，政府回收资金用于新项目建设，并最终拥有项目所有权。北京桑德集团将BOT模式运用到城市给水及污水处理等工程项目中，每年承建20个城市污水处理厂或给水厂。2000年3月桑德承接的北京肖家河污水处理厂就是按BOT模式操作的。

（2）公私合作。它的特点是通过部分股权转让来引进和利用外资。2002年5月23日，上海水务资产公司与法国通用水务公司正式签订了自来水浦东公司50％股权的转让合同，法国威望迪通用水务公司以23亿元成为合作伙伴，组建了全国供水行业第一家中外双方共同投资、共同经营、共担风险、共享经营成本，不设固定回报的水务合资公司。天涯水业集团公司是三亚市以提供自来水为主业的老国有企业，经过与法国苏伊士集团下属的中法水务投资有限公司几年谈判，于2002年底签署了30年合作合同。根据合同，组建新的三亚中法供水有限公司，双方各占50％股份。三亚市政府将供水特许经营权授予新公司，由其独家经营三亚市内的所有供水业务，包括建设水厂、管网改造、销售饮用水等。这是全国第一个整座城市的供水行业整体对外合作。

（3）股权转让，引入战略投资者。2003年11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团、首创威水投资公司正式签约，转让深圳水务集团45％的股权，引进资金4亿美元，这个合同在世界水行业并购中排名第二，在中国所有企业并购中排名第一。转让后深圳市政府占深圳水务集团55％的股份，威立雅环境集团持有5％，威立雅环境与首创股份合资的首创威水投资公司持有40％的股份。深圳市与重组后的深圳水务集团签署特许经营协议。浙江上市公司钱江水利整体收购舟山自来水公司。通过清产核资，原舟山自来水公司全部资产2.11亿元由钱江水利一次性交付，舟山市政府又以国资管理部门的名义，投资3400万元参股。新的合资企业注册资本2.45亿元，钱江水利占86．12％，舟山国资部门占13．88％，由钱江水利控股。

从各地区通过各种方式吸引投资表明，城市水务产业岌待发展，其主要原因：

其一，通过BOT和特许经营权的引入，让水务企业自负盈亏或者减少亏损，有利于减少地方财政依赖。成都自来水六厂B厂建设过程中，政府苦于资金不足，造成项目一直被搁置。1996年，在争取国内银行贷款及日元贷款未果后，成都市政府将其作为BOT投资方式试点项目之一；上海根据2020年各阶段规划，认为水资源产业所需资金非常庞大，2010年原水、管网和供水费用分别达到32.9亿、77亿和110亿元。市政府也明确表示了不再对水务企业投入资金，水务企业要形成一个自负盈亏的独立实体；利用新的方式吸引投资，就成为发展水资源产业的重要内容。

其二，吸引投资，改变水务市场的资本结构和股权结构，通过企业治理结构的变革，改善水务市场的效率。沈阳的自来水公司尽管有一定的盈利，但历史负担沉重；原上海浦东自来水公司的三产部分非常庞大，其经营范围延伸到很多可竞争领域，机构和人员的庞杂导致经营和行政的低效率；同时由于上海市水质污染严重，原有的技术落后，生产和配送过程中的滴、冒、漏等无谓损耗一直比较严重，产销差在20%以上。急需通过引进新技术，提高技术含量。这为水资源产业的市场化，尤其是BOT和特许经营权的实施提供了必要的条件。

本文节选自《城市化背景下公用事业改革的中国经验》，张昕竹主编，知识产权出版社

原标题：我国水务产业的市场化进程