城市低碳发展路在何方？

日前，多名专家、学者聚集上海，围绕低碳城镇建设召开研讨会。会上发布了《中国新型城镇化的低碳发展路径——问题、策略与案例》的研究报告(以下简称《报告》)。《报告》指出，未来城镇化必须走“优化布局、集约高效、生态文明，绿色低碳”的新道路，在高速城镇化的当下，必须特别关注3个领域，即土地的集约高效利用、绿色交通的发展以及城市能源使用效率的提高。

中国的城镇化速度和规模史无前例。从1978 年到2012年，全国城市人口比例从18%上升至52%。当下的中国仍处在城镇化上升阶段，根据《国家新型城镇化规划(2014~2020 年)》，到2020 年中国常住人口城镇化率将达到60%。快速城镇化给中国带来经济增长、贫困人口减少和生活水平提高，同时也带来众多的环境问题。

在当前气候变化的大背景下，如何避免城镇化的“高碳锁定”效应，使中国的城镇化走上一条既能满足城镇化需求，实现经济发展目标，又能避免过度能源消耗与环境污染的道路，是城市管理者们始终在思考的问题。

1 土地利用集约高效

现状

《报告》分析了城市土地存在的相关问题。土地是一切城市建设活动的基础，而人多地少、耕地资源不足是中国的基本国情。同时，城市建设用地浪费现象严重。

首先，土地闲置问题相当普遍。据全国土地利用变更调查，截至2005 年，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67 万公顷，相当于现有建成区用地总量的8%。

其次，城市土地平均容积率偏低。从2012 年中国城市房屋建筑总面积与城市建成区总面积的统计数据看，中国城市平均容积率在0.7 左右。但有专家估计，这一指标可能更低。

再次，区域间和城镇内部土地利用结构不合理。中国城市工业用地比重普遍偏高，居住用地比重偏低，道路广场和公共绿地所占比重也分别位于合理区间的下限。

建言

清华大学建筑学院副院长毛其智认为，土地利用规划是现代城市规划的重要基石。在土地规划中，要考虑市场在资源配置中的作用，考虑土地使用的各个利益相关体和各个方面，注重顶层设计、规则制定，不仅要采用土地混合的先进理念和经济计量的科学方法，更要深入思考城市价值观，即“我们到底需要什么样的城市”。

毛其智强调说：“我们所需要的城市并不是一个现在看起来容积率或者密度最高的城市，而是由美好的人居环境与和谐社会共同缔造的理想社会。”

对策

针对土地利用效率问题，《报告》提出了6项政策建议。

一是适当提高城市用地容积率，优化土地容积率分配结构。世界银行专家测算，如果广州和深圳能达到韩国首尔的容积率，则两城市分别能增容420 万和530 万人口。

二是变单一用地功能为混合用地功能。不仅在水平上混合居住、商业、办公、公共设施服务，同时在垂直面上对同一块土地的地上和地下空间进行适当开发和混合使用。

三是灵活运用容积率转移和奖励政策。为政府减轻财政开支压力、为开发商保证盈利、为市民谋得利益。

四是实现土地合理置换，优化用地结构，提高土地利用效率。土地置换中需要考虑的绝不仅仅是经济效益，还有社会效益和环境效益，应充分保证开放空间、城市绿地和配套公建，使居民的生活质量得到提高。

五是为新城建造做好顶层设计。应从多功能、多宜性角度着眼，统筹协调未利用地转为农用地、建设用地和生态用地的关系，合理确定未利用地开发规模和布局。

六是棕地再开发，增加土地存量。棕地的治理和再开发是缓解土地压力、促进城市更新、刺激经济发展的重要手段。

2 大力发展绿色交通

现状

《报告》指出，与土地利用方式密切相关的是城市交通。2008年中国城市的道路交通总油耗为1.19亿吨，是1978年水平的20倍。全国交通运输部门的二氧化碳排放量也从1991年的1.516亿吨增长到2009年的6.023亿吨，年均增长率高达15.6%。

不同交通运输方式的能源消耗和温室气体排放强度有很大差异。轨道交通最低，其次是公共交通，再次是私家车，出租车则最高。

交通结构直接影响交通行业温室气体排放，不合理的交通结构必然会导致交通拥挤、高能耗、高污染的问题，也严重影响城市的空气质量。

数量持续增长的机动车增加了城市中心城区的交通拥堵，导致交通二氧化碳排放的增加。2009年，中国首次成为世界最大的汽车生产和销售国家，机动车尾气已经成为中国碳排放的主要来源之一。

建言

“要加强步行和自行车空间的建设，营造适宜步行的街道网络。”宇恒可持续交通研究中心主任王江燕介绍说，“我们要做到步行、自行车和机动车和谐发展，比如昆明盘龙江北线原来的步行车道断断续续，现将车道和周边小区衔接后，大大减少了出行距离”。

当然，仅有公交优先是不够的，王江燕强调“公共交通服务必须和土地用地承载率结合起来”，确实做到高密度的公共交通，确保低碳出行。

对策

我国目前快速机动化趋势相当明显，如何低实现碳城市交通，《报告》提出6点建议。

一是实施差异化公交优先发展战略，理性推进大运量公交系统建设。

二是提升公交智能化运营水平和人性化服务水平。要促进公交内涵式发展， 加快以信息化、实时化为核心，以人性化为宗旨的智能公交系统建设，进一步提升整体公交运行效率。

三是发展多模式一体化交通网络，加强交通换乘系统建设。一体化首先是形成协调一致的交通网络系统;其次是公共交通和其他交通系统一体化发展，以有效解决公共交通“最后一公里”的问题;再者是公共交通与慢行交通有效衔接，扩大交通服务范围，鼓励低碳出行。

四是推行多管齐下的机动车交通需求管理政策。要充分利用经济杠杆抑制小汽车的出行需求，调节机动车的空间和时间出行结构。

五是建设慢行友好城市。摒弃宽马路、大街区的土地利用模式，将慢行系统与城市的公共空间有机结合起来，将城市空间还给公民。

六是鼓励新能源汽车在公共和私人领域的使用。当前新能源车在汽车市场中所占比重有限，还有巨大的提升发展空间，应鼓励新能源汽车研发和其产业不断发展，提高环境效益。

3 提升能源使用效率

现状

城市是能源资源消耗核心区域，因此是碳排放的主要源头。

《报告》显示，在能源消费构成上工业能耗占比超过60%，造成城市环境日益恶化。

《报告》总结了中国城市在能源使用方面的一些问题和误区。首先，城市能源规划发展滞后。城市能源发展规划与能源基础设施专项规划彼此独立，难以协调与融合。其次，城市能源管理数据化程度低。尽管各级政府都建立了多种形式的能耗数据信息搜集管理平台，并出台了相关管理文件，但政府数据公示对市场的作用仍不够明显，也没有引起公众足够重视。

建言

就建筑能源为例，同济大学高等技术学院楼宇设备工程与管理系系主任龙惟定总结了我国目前的能耗特点，一是严格能耗总量控制，以及碳排放和污染物控制;二是我国产业结构在转型和发展中，应以建筑环境提高生产效率和质量;三是能耗向后工业时代转变，服务业和家庭住宅能耗加大;四是城市生活能耗在持续增长。

针对社会上以降低建筑行业能源比例为目标的现象，龙惟定认为“建筑能耗的占比，就是经济发展的标志，进入后工业时代，建筑能耗比例就会增长。所以我们要降低总量，而不是调节比例，总量控制的前提下调整比例。”

《报告》指出，在能源规划中，数据与互联网的驱动作用显著。将来依托能源微网的平台，结合核心层、使用框架层以及管理层之间的关系，采用分布式能源的供给和需求，将有效利用能耗监测数据，大大提高节能效率。龙惟定指出，这种分布式的电网在技术上的壁垒都可以解决，关键在于制度上改革。

对策

针对城市发展中遇到的能源消耗问题，《报告》提出两个维度的建议。

第一，加快需求侧能源规划的开发与实施。在规划过程中，明确能源对城市发展的限定条件和控制性因素，并以综合能源规划统筹和协调各项能源工程规划。在城市、城区或者园区、社区等不同尺度，都应坚持需求侧与供应侧并重，将需求侧节能资源化。能耗规划过程中坚持“自上而下”和“自下而上”的方法相结合，在城市层面确定合理的总量控制目标和分区域子目标。

第二，建议集中优势建立能耗数据平台。应利用中国优势，集中力量投入财政资金以支持建筑能耗采集平台的搭建，降低数据获取的难度。

此外，《报告》指出，在调整经济结构、淘汰落后产能、提高用能效率、发展绿色建筑等既有工作的基础上，还应跨越以部门、以行业为主导的节能行动，在城市层面进行规划和统筹。同时，根据城市用能变化趋势和规律，适时调整政策，推动城市用能由粗放模式走向精细化和数据化，把节约和增效落实到实实在在的量上。

地方案例

昆明以公交为导向混合利用土地

昆明呈贡新区规划土地服务中心总工程师向泽涛介绍了呈贡新区的城市规划。这个区域于2003年启动建设，规控面积160平方公里，规划中以小型街区取代巨型街区，采用以公交为导向的混合利用土地开发模式。新区建立了低碳城区低碳办公室，以提供低碳技术服务为支撑，并且注重落实，成效显著。在这个过程中，强有力的政策支持、可靠的技术服务、有力的宣传以及多方参与、统筹考虑是规划实施的重要保障。

重庆 复兴街巷空间人居交通结合

重庆提出“复兴街巷空间和居民步行文化”，重庆市规划局总共办主任胡海说，“背街小巷有丰富的重庆生活，建设公交、轨道和步行之间的三网联动，将人居和交通结合起来”。重庆的公交网格优化项目，不仅考虑交通方式的效率问题，更考虑公共空间的品质问题。通过这个项目，公交全网运载效率提高约20.3%，全年减少CO2排放6.8 万吨，这个项目还获得联合国最佳人居奖。

济南搭建BRT网络完善公交模型

济南市从2004年开始公交调查，搭建具有快速网络和开放运营模式的BRT网络，实施效果非常明显。

济南城市交通研究中心主任刘彤表示，在互联网时代，如何利用大数据资源是公交系统合理设计和高效运营的突破口之一。“我们针对大数据的项目也进行了研究，建立了一个公交数据库，收集包括公交IC卡的数据、公交GPS的数据等，完善公交模型”， 刘彤介绍说，“济南市近期规划了15条快线、128条干线和116条支线，过去主要是根据经验，现在主要是根据手机用户需求和手机数据来分析设计”。

原标题：城市低碳发展路在何方？