投资4个亿 收回1000万 兰州威立雅PPP之惑

投资4亿多元，几年下来，回报只有1000万，还不如银行利息收入的一半，这不是玩笑，而是一个真实的案例。

4月11日，在第五届中国水业院士论坛暨水安全管理与合理利用高峰论坛上，兰州威立雅水务(集团)有限责任公司(以下简称“兰州威立雅”)参会代表表达了自己对于PPP项目的困惑。据悉，从2007年合资到现在，8年时间，兰州威立雅回报为“零”。

究其原因，参会代表认为，主要是定价机制一直未能理顺。企业的建设成本无法传导到水价中去，导致成本与收益倒挂，企业得不到有效补偿。

如何保证回报

据兰州威立雅的参会代表介绍，2007年，兰州供水集团与法国威立雅水务(黄河)投资有限公司合资组建兰州威立雅，按照现在的说法，这就是一个PPP模式的项目。但是运行8年，他们却有一大疑问没有解决，就是如何保证社会资本的投资回报。兰州威立雅代表坦言，“社会资本投入就是为了利益，如果没有一定回报，后期投资者恐怕会产生怀疑，PPP发展也将受到制约。”

据其介绍，兰州威立雅合资伊始，各方面都很高兴，市政府解决了资金问题，企业则看到了长期回报。但随着城市的发展，需要新建一些基础设施。于是按照市政府要求，他们承担了兰州大学榆中校区的供水任务，需要新建输水管线。榆中校区离兰州市很远，距离在20公里左右，海拔也比兰州市高出200米以上，这些都导致项目建设成本较大。而建成以后，校区的用水量却并不大，所以初期投资很难通过水价收回。按照他们的计算，这个项目实际投资4亿多元，几年过去，水价收入还不到1000万元，还不如把这笔钱存进银行后利息收入的一半。

他表示，兰州威立雅合资8年，总体效益是“零回报”，成本与收益倒挂。之所以如此，是因为调价机制没有理顺，企业建设成本、每年的水资源上调成本等，本来应该传导到水价里面的。但兰州市由于去年发生了自来水苯超标事件，社会舆情压力较大，政府迫于压力不敢调价，导致企业成本得不到有效补偿。

不过，《华夏时报》记者查询资料发现，在兰州威立雅合资之后，兰州市实际调整过两次水价。2009年4月，城市居民污水处理费每吨由0.30元调为0.50元，最终执行的居民用水价格为每吨1.95元;2009年11月，居民生活用水价格每吨由1.45元调整为1.75元，加上0.5元的污水处理费，居民最终用水价格为每吨2.25元。

对于兰州威立雅的困惑，住建部城建司副巡视员章林伟表示，我国的定价机制有两种，一种是经营性价格，由发改委价格司主导，自来水价格即适用这一标准;另外一种是非经营性价格，由财政部负责兜底。

章林伟说，水价会被计入CPI统计，而CPI又与地方政府的政绩考核有关，这就导致地方政府不敢调价。供水成本市场化了，但价格依旧由政府管控，所以导致了成本收益倒挂的现象。

济邦咨询公司董事总经理张燎表示，在财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中，规定了PPP项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费和“用户付费+可行性缺口补贴”。对于水务项目，他倾向于采用最后一种机制，即在用户付费的基础上，再由政府提供缺口补贴，以保障项目的财务可行性。

原建设部副部长、中国城镇供水排水协会名誉会长李振东表示，按照中国城镇供水排水协会统计，在中国，水费占家庭平均收入的比重已由本世纪初的1%下降到现在的0.4%-0.5%，而这10多年间，电费、药剂、劳动力、水资源等成本却都是在不断上涨的。这就导致了水价常年倒挂，企业普遍亏损。据统计，60%的供水企业都亏损，每年的亏损总额达40多亿元。这些亏损有的是地方政府提供补贴，有的则完全由企业自己承担。

此外，政府还将一些本来应由政府投资的项目转移给供水企业，例如水源工程、城市输水官网改造工程等，让企业贷款去解决，这些在水价中又得不到体现，也加剧了企业的亏损。目前，价格机制也在改革，但方向是实行阶梯水价。在李振东看来，这不应成为重点，定价机制改革更重要。

立法先行

在PPP方面，兰州威立雅或许是先行者，而还有一些企业，甚至连“PPP是什么”还都没搞清楚。

张燎称，4月7日，他参加了发改委主办的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》讨论会，据了解，该办法很快就要出台。不过，基础设施和公用事业特许经营与PPP高度关联，他问发改委的工作人员，两者的区别是什么?但该工作人员也解释不清楚。在张燎看来，这样的文件发下去很容易引起地方政府的认识分歧和无所适从。

章林伟表示，PPP应该是一个广义的概念，过去所说的特许经营、BT、BOT等，其实都属于PPP的范畴。现在确实还没有法律对它们加以明确，希望能够尽快立法。

当前，政府加大了对城市基础设施的投资，“要想实现这一目标，就需要引入社会资本，推行PPP，来解决投资的问题。”章林伟表示。

在章林伟看来，PPP有5个环节必须做好，首先是规划。目前，有一些地方政府不重视规划，项目都是拍脑袋决定的，导致了规划与实际需求不吻合。同时，PPP项目合作伙伴的选择也很重要。与一般建设工程不同，城市基础设施建设往往有很多变化的空间，这就需要一种弹性的磋商机制来明确需求。所以，在公开招投标之前，首先应该进行竞争性磋商，邀请各个团队来帮政府做PPP的项目建议，提出自己的技术路线、资金安排、回报要求等。

此外，PPP的投资回报要有可持续性，政府要按照绩效考核付费，最重要的，政企双方都要有信誉。现在，政府的行政周期与企业的投资周期不一致，一个PPP项目投资周期30年，中间可能都换过四五届政府了。企业被这届政府引进来，投了钱，干了活，到了该回报的时候，下届政府一个市政府办公会议就把合同否了。所以，迫切需要中央来立法，约束参与PPP项目各方的行为。

“现在都是部门规章，它的效力级别太低，只能约束建设系统，无法约束地方政府的行为。”章林伟说，所以必须要把立法层级提升上去，至少上升到国务院条例，这样才能对地方政府有约束作用，解决信誉问题。

李振东也表示，立法是关键。如果不立法，光让建设部主导，则很难推进，“地方政府不听建设部的”。

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