烟雾缭绕之中,常庆海起身沏了一杯茶,等他再次坐下时,他意识到,又一场漫长而艰难的谈判刚刚开始。这是位于安徽省池州市住建委办公楼的一间会议室。不大的房间坐了十来人,却都是当地有头有脸的权威人物,常庆海的工作只有一个说服他们。这些人里,有副市长,有财政局的副局长、住建委的副主任,还有

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PPP为何火不起来 池州样本试解玄机

2015-04-13 09:05 来源: 经济观察报 作者: 杜涛 秦浪

烟雾缭绕之中,常庆海起身沏了一杯茶,等他再次坐下时,他意识到,又一场漫长而艰难的谈判刚刚开始。

这是位于安徽省池州市住建委办公楼的一间会议室。不大的房间坐了十来人,却都是当地有头有脸的权威人物,常庆海的工作只有一个——说服他们。这些人里,有副市长,有财政局的副局长、住建委的副主任,还有一些职能科室的科长们。

副市长刚刚拍了桌子,气氛有些尴尬,常庆海正在盘算着如何开口。尽管类似的场景他并不陌生,但要将PPP(政府与社会资本合作,Pub-lic-PrivatePartnership)这个拗口名词中的一些细节和规则,向当地官员讲清楚,不是件容易的事。

常庆海是池州污水处理项目的负责人,这是由财政部和住建部共同督办的,第一个用政府和社会资本合作模式进行污水厂网建设的PPP项目。上面的要求是“一定要做好”,因此他不敢松懈,几乎每隔几天就会向住建部城建司汇报进展。

常庆海的另一个身份是大岳咨询有限公司的总监,他负责的池州PPP项目,从2014年5月到12月底,持续了大半年。“一个月两周要呆在池州,周末回来一下,接着再去,加班是个常态化。”常庆海说。

如今每当有人提起这个项目,他都会记得那几次和政府差点要谈崩了的场景。“当时池州的领导拍了桌子,问为什么不能按照项目操作时间安排贷款,因为最理想的状态是和项目期限配套,但没有一家银行会贷款26年,我们解释了,他们反问‘为什么这么保守?要创新’。”常庆海回忆道。

这种紧张的状态一直持续到当年12月28日。那天,常庆海在微信朋友圈里留了一个言:“项目完成,明天投资人和政府签约”。

常庆海如释重负。

“标本”,如何定价?

以往大多数PPP项目的签约,一拖就是一年以上甚至数年,能在7个月搞定池州项目,常庆海觉得很庆幸。

他记得去年那个春天,池州的天气不错,由于靠近九华山,没有北京的雾霾,也没有北京那么炎热。但忙碌的一切令他忽略了风景。

常庆海当时面对的图景是:池州市要将污水管网和污水厂打包实行市场化特许经营,包括存量和增量两部分。存量是当地现有的污水处理厂和管网,2005年起由深圳水务运营,至今运营十年,希望当地政府回购;增量是要在主城区和下辖县新建的污水处理厂和管网。这两部分当地都希望实施PPP模式,当务之急是解决存量部分。

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除此之外,池州项目还顶着好几个光环:它是2014年财政部列入首批30个政府和社会资本合作模式示范项目,也是住建部在全国推行的首个管网项目,同时也是财政部与住建部唯一合作的示范项目——几座大山在身,让这个项目彻底变成一个标杆,只许成功,不能失败。

其中,住建部提的要求比较多,主要是厂网一体化,把以前在城市管网的欠债填上;另外考虑到池州本身属于中部城市,未来推广也比较有积极意义——此前住建部污水处理管网一体的众多试点比如池州、铜陵,目前看来,只有池州坚持了下来。

主管这个项目的正是当时池州市的一位副市长,这让常庆海如芒在背。从5月份进驻、开始设计方案,到寻找投资商、进行招投标和融资,那个不足百平方米的住建委会议室就成了他的大本营。“每周主管副市长到项目组吃一两次盒饭,讨论项目,包含每个协议的条款、标底的设计、评标的细则准则,项目进度的控制、财务测算、财务模型、测算方法、数据来源,以及设计合理的投标上限价,他都参与了。”常庆海说。因此,拍桌子这种事,他也见怪不怪了。

第一步就是测算成本,这里的指标叫做“拦标价”,也就是政府能承受多高的报价,最终反复了三次才敲定。

当时主管项目的池州副市长认为,如果采取竞争的方式进行投标,本来是没必要设置这个拦标价,但考虑到避免有人瞎报价,影响整个招标结果,最后还是与池州财政部门沟通设置了拦标价。

“因为是平均价即合理价中标,若是有人瞎报价,报得太高,就会把平均价抬高,主管的这位副市长是学金融出身,对此相当在行,对于拦标价的讨论也比较深入一些,大致讨论了两三轮,每轮大概是半个小时到一个小时,最终在7月中旬把这个价格给定下来了。”常庆海说。

他进一步解释称,在这个环节上,政府有两个担心。一是担心投标报价太高,财政承受不了,所以投资人的报价不能超过拦标价这个上限,说到底是节约政府资金,因为项目成功后,政府要采取购买服务的方式来付费;二是担心拦标价弹性太大,导致投标报价太低,没有利润,就没有合理的竞争。

“最终确定的拦标价是每吨污水处理费0.89元,变动幅度不超过10%。”他说。

尽管如此,这个项目在常庆海看来还是有吸引力的,因为选择的模式是社会资本与政府合作成立合资项目公司,即特殊目的机构(SPV),而且当地自来水公司拿出了真金白银出资,占20%股份,由社会资本控股80%,政府提供财政补贴。而以往社会资本与政府合作时,一般采用的模式如TOT、BT等,大都是社会资本完全出资,政府最初不会掏钱,顶多以其他资产来担保。

在常庆海看来,这是当地政府做出的一个巨大让步。但这会令社会资本心动吗?

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民资、外资为何出局?

这一次,招标工作准备了三个多月。

首先是邀请企业,常庆海和池州市政府为此大费周章。因为标准太低,担心进来的企业良莠不齐;标准太高,又担心没有企业过来竞标,导致流标。

常庆海回忆,当时邀请时,大岳咨询和池州市政府整体对有资格的企业进行了筛选,筛选的基本标准就是公司达到多少规模或者说给一个规则限制。池州市政府的要求是:竞标企业净资产要达到两到三亿,这是最基本的;然后企业必须要有污水处理几万吨以上的经验,污水管网方面要有100公里以上的管理经验。

“这个项目是个市场竞争项目,每个人都有机会,而且必须满足三家以上竞标,不然会流标。因此设计的筛选条件在经验规定、资产规模等方面适当放宽了。”常庆海表示。

2014年7月,大岳咨询发出邀请,众多中国的环保水务公司参加竞标,但是当时并没有柏林水务、威立雅等国外公司的身影。

常庆海表示,因为这次PPP项目里面设置的项目公司(SPV)是由社会资本控股,若是外资来控股,需要经过商务部的审核。不过,据称威立雅对于池州项目还是非常感兴趣的,虽然威立雅没有国内管网的经验,但是在国外有。遗憾的是,在常庆海看来,“这个项目本身更重视国内的经验,而不是国外的经验”。

最终,深圳水务、北京排水、国祯环保和首创集团四家公司受邀并符合投标条件。

国祯环保是参加竞标的唯一一家民营企业,也是安徽当地的企业。“它具备500多公里的管网的运营经验,但是它没有投资建设的经验。”常庆海说,其实全部具备管网投资建设运营经验的公司,国内可能没有几家。

其他三家,如深圳水务投资运营了深圳市97%的供水业务及特区内99%的污水处理,北京市的排水项目基本都是北京排水做的,首创集团在全国16个地区的40个城市都拥有参控股水务项目。“北京排水对于池州的项目可以说是志在必得的,深圳水务也是一样,深圳水务在池州本来就有项目,十年了,更不希望这个市场再让给对手,当时竞争还是比较激烈的。”常庆海说。

而首创集团的想法是,池州项目是财政部构建的试点,未来各地的污水项目也会很多,所以他们积极参与试点,希望能中标最好,不中标也相当于内部的练兵。

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不过,8月开始的报价才是硬指标。当时污水处理厂的报价中,首创集团最低,每吨0.79元,深圳水务是0.81元,北排集团是0.82元,国祯环保是0.85元——距离政府拦标价每吨0.89元都还有一段距离。而在污水管网这一块的报价,北排最低,每公里每年8.8万元,首创是9.7万元,深圳水务是9.9万元,国祯环保是10万元。

常庆海说,竞标时为了在价格上避免恶性竞争,同时保证服务质量,采取的是合理价中标,合理价中标包含成本、平均价下浮一定比例,技术实力、项目经验、融资能力、项目报价,构成综合竞标的要素,“价格占比50%”。

报价之后,项目主管方对这些价格进行了测算。常庆海回忆说,测算主要是把投资商的相关成本数据进行比较,然后对它们报价的收益水平、价格进行整体的比较分析,看看里面是不是有些问题或者可以调整的空间。“这些数据分析,一来是为下阶段的项目推进提供一个支撑,也就是未来的增量建设;另外也是给政府一个决策的依据,未来政府要花多少钱来购买服务。”常庆海表示。

最终,深圳水务中标。十年之后,它和池州市的合作又将重新开始。

融资:“为什么不创新?”

中标只是社会资本进入的第一阶段,而另一项招标也由此开始,那就是融资。

实际上,池州项目在融资刚开始时,并没有准备进行招标。“那时是国家开发银行牵头的银团贷款,实行基准利率,贷款时间为15年,工行、建行都进入了,融资规模5个亿。但是没有完成。”他说,国开行经常做长期贷款,PPP项目基本都是十几年起,比较符合国开行的口味,而商业银行一般以中短期为主。

但这次的池州污水处理项目属于政府购买服务的一个试点,因此对当地政府来说,基准利率还是太高,会增加成本。“政府想为财政省钱,支出比较‘抠门’,因此就主导搞了银行招标,目标是利率下浮10%。”常庆海说,最终是中国银行中标。

但到了这一步,池州市政府还是有些不满意。

“主要是对银行要求的还款方式。当时从财务角度是按照贷款15年设计,测算模型也是按照15年去做,但政府认为项目是26年,还款也应该是按26年来做。”常庆海说,而这样的还款期限设计,和银行之间是很难达成共识的。

这也正是副市长拍桌子的原因:不能按照项目操作时间安排贷款,也就达不到政府期望的与项目配套的还款理想状态,有可能会让当地政府面临意想不到的尴尬局面,比如需要额外补贴之类。“但我们认为银行系统不会接受26年,项目不可能这样设计,银行贷款没有这么长时间。他反问我们‘为什么保守?要创新’。”常庆海回忆道。

不过,最终他说服了池州市政府。

代价是在另外一些地方,常庆海不得不让步,比如整体计划的推进进度上。“最难的就是说服政府按照我们的计划去做,地方政府都希望尽快往前推动。”更大的让步来自对社会投资的一些附加条件。

“有些条件是中标之后加上的,会有一些争议,比如对环保的要求,以及价格与利率同步变动的要求等。”常庆海说,池州市希望项目公司承担环保的责任,必须达标;另外,如果因为银行利率方面调整,从而降低了成本,项目公司就要同步调价,下调价格。

在社会资本看来,这是政府在他们中标之后又加了码,虽然谈不上违约,但对方的强势地位令人担忧。

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原标题:PPP为何火不起来 池州样本试解玄机

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