我国水务公私合作中存在的风险问题-案例分析

水务行业中引人PPP有很多成功的案例。这些水务公私合作项目之所以能够成功取决于公私双方进行了积极的合作,很好地识别了风险,并进行合理的分担,成功的案例表明水务行业引人PPP不仅可以解决水务基础设施建设存在的资金不足、政府财政压力大等问题,而且可以学习先进的技术和运营管理经验,提高产业效率。由于我国水务行业引入PPP的时间还不长,缺乏相关经验,公私合作中的风险非常复杂,在实践中难免会遇到诸多问题,甚至导致PPP项目的半路夭折或失败。

1.地方政府缺乏应用PPP模式的经验和能力

公共部门在应用PPP时存在很多问题,例如缺乏运作PPP的知识、可行性分析不及时、不准确、信息不对称现象严重、一些项目的准备阶段和谈判时间太长、一时的急于求成等,这些问题为外资或私营部门提供了利用公共部门的缺陷和决策失误签订不平等协议的可乘之机,给PPP项目的后续建设或运营埋下隐患,容易引发政府失信等问题。廉江中法塘山水厂是一个典型的政府部门缺乏经验、决策失误的案例。中法水务和廉江自来水公司投资有限公司签订期限30年合作经营合同, 然而在建成后当地政府却不惜头顶着“不诚信”和“破坏投资环境”的骂名,不履行合约。原因在于若履约合约,30年将亏损55亿元,而中法水务将纯利81亿元。根源在于合约中对水量和水价的规定不合理,合约日均购水量远远高于水厂实际供水量,规定自来水起始水价为1.25元/立方米,水价按递升公式逐年支付,按照合约规定的购水量和实际供水量及相关费用进行计算后,水的成本为4. 58元/立方米,平均售价为1.55元/立方米,第一年就将亏损2400多万元。

2.法律政策不完善或变更频繁

我国水务业引人PPP尚处于探索阶段,一方面存在着法律政策的建立相对滞后问题,有些法律政策的颁布只是为了解决临时出现的问题,另一方面存在着法律政策的修订较为频繁的问题,这些问题威胁到合作协议的有效性和合作项目的正常建设与运营。失败的最典型案例之一为长春汇津污水处理厂。1999年长春市政府通过招商引资,与汇津公司共同投资建设污水处理厂,2000年3月汇津公司与长春排水公司签订了企业合作合同,设立了长春汇津污水处理厂,2000年7月14日长春市政府颁布了《长春汇津污水处理专营管理办法》,2000年年末污水处理厂完工投产,2003年2月28日长春市政府废止了 2000年颁布的《管理办法》。汇津公司认为政府是为了支持污水处理企业才颁布《管理办法》,这是政府做出的行政授权和行政许可,废除就相当于摧毁了合作的基础。长春市政府则认为该合同属于变相“固定回报”合同,《管理办法》是对这种违背法律的固定回报项目的支持。多次协商无果后,汇津公司向法院提起行政诉讼。败诉后,长春汇津污水处理厂于2004年2月底正式停产,日均39万吨的污水被直排松花江。

3.施工建设过程的复杂因素

施工建设过程中容易出现原材料供应不足、不及时的建造辅助性配套设施、成本超支、项目竣工延期和达不到规定技术指标等问题,这些问题不仅会影响项目的整体施工进度,严重的还会导致项目半路夭折。武汉汤逊湖污水处理厂BOT项目,就是因不具备辅助性配套设施而半路夭折的典型案例。武汉高科国有控股集团公司和武汉凯迪电力股份有限公司达成协议,由凯迪电力以BOT方式建造汤逊湖污水处理厂,凯迪电力负责厂网建设,武汉高科负责项目规划、征地、报建、商定污水处理收费机制等事务,建设期为2年,经营期为20年,期满后将污水处理厂无偿转交给武汉高科。汤逊湖污水处理厂分两期建设,一期工程投资近9000万元,日均处理污水5万吨,但在一期工程建成后,辅助性的配套管网却未完全建成,如何收取排污费问题也没有得到有效解决,导致工厂一直闲置,直到2004年7月,污水处理厂仅以6600万元的价格被整体移交给武汉市水务集团。

4.私营部门缺乏运营管理能力

在项目完工后,存在着私营部门缺乏运营管理经验、不能很好地控制运营成本水务行业中引人PPP有很多成功的案例,法国威立雅水务在中国水务领域担任了签订合同的先锋角色,由于其在水务方面具有雄厚的能力和竞争优势,在中国的业务迅速扩大。2001年深圳市为减轻政府负担、提高效率、引进先进管理模式,以管理合同方式将龙田和沙田污水处理厂整体设施的运营和管理承包给了私营部门,承包期15年,每年支付给承包企业480万元,而承包之前龙田和沙田两座污水处理厂每年需支出约600万元运营维护费,这为政府节省了财政支出大约120万元,同时也提高了效率和服务质量。这些水务公私合作项目之所以能够成功取决于公私双方进行了积极的合作,很好地识别了风险,并进行合理的分担,成功的案例表明水务行业引人PPP不仅可以解决水务基础设施建设存在的资金不足、政府财政压力大等问题,而且可以学习先进的技术和运营管理经验,提高产业效率。由于我国水务行业引入PPP的时间还不长,缺乏相关经验,公私合作中的风险非常复杂,在实践中难免会遇到诸多问题,甚至导致PPP项目的半路夭折或失败。