土壤修复十讲之七：土壤修复资金与商业模式

在很多人眼中，污染土壤修复是环保行业的一块“大蛋糕”。但事实上，污染土壤修复工程耗时耗力又耗资，有一种说法是中国改革开放30多年积累的财富全部用于污染土壤修复都不够。因此，单一依赖政府财力支出肯定是不可持续的，若要享用好这块“大蛋糕”，全面打开污染土壤修复市场，解决资金来源的创新商业模式必不可少。

现状：资金依赖财政

我国现阶段污染土壤修复的商业模式主要有两种：一是“先出让，再修复”模式，修复经费由土地开发商承担。目前采用这一模式的项目较少，其主要弊病在于无法约束土地开发商、防止其将土壤修复资金挪作他用，二是“先修复，再出让”模式，修复资金来源于财政拨款和银行贷款。土地储备中心将从搬迁企业收购的土地，在进行调查、评估、修复并通过验收后再进入土地流转市场。我国目前大部分污染土壤修复项目采用这种商业模式。

从当前我国土壤修复项目所采用的商业模式可以看出，修复资金大多数来源于政府，相关统计数据显示，政府承担的修复资金所占比例达四分之三。资金来源过度依赖政府，特别是中央财政，没有稳定的支付体系，就难以形成合理的盈利模式，这在很大程度上制约着我国土壤修复产业的健康发展。

根据《全国土壤环境保护十二五规划》，在"十二五"期间，中央财政计划拨款300亿元用于全国污染土壤修复,按常理应可带动上千亿元的地方配套资金投入，但在目前政策法规和商业模式尚不十分明朗的情况下，地方政府对资金投入的积极性不高，很多地方政府都是在用“真污染场地、假配套承诺”来套取中央财政投入，各地实际投入的配套资金远远低于市场预期。

环保部南京环科所研究员林玉锁认为，场地修复将使原来的老工业区升级改善，并带来巨大经济效益和社会效益。因而场地修复不该只关注修复一吨土花费多少钱，而应从更广义的经济学角度考虑，“这笔账应由政府与企业共同来算”。

期待：商业模式创新

目前企业参与土壤修复项目的操作模式主要有两种：一是方案设计与工程实施分离的模式，即先由专业单位进行调查评估与修复方案设计，再由专业公司负责修复工程的实施;二是工程总承包(EPC)模式，即由专业单位提供从前期调查评估到后期修复工程实施的整体服务。

但是上述两种模式均以工程技术服务为核心，无法有效保证土壤修复的效果与效率，特别是无法解决资金投入不足等问题。由于各种原因，采用绩效合同服务的“环境污染第三方治理”模式，以及具有较好融资效果的BOT、PPP等模式，目前在污染土壤修复领域还没有得以推广。

“环境污染第三方治理”模式。是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托专业公司进行污染治理的新模式，是推进污染土壤修复专业化和产业化的重要途径。今后，政府将鼓励在污染土壤修复领域采用环境绩效合同服务等方式引入第三方专业公司进行整体设计、综合治理。

BOT模式即“建设-经营-转让”模式。BOT模式解决了资金来源的难题，以未来收益作保，便于项目融资，土壤修复成本在政府与企业之间分摊。土壤修复企业可以从项目运营中获得盈利，积极性将大大提高。但是由于项目运行经营时间较长，可能面临各种风险，也增加了项目运作资金需求量，对土壤修复企业的风险控制和融资能力提出了更高的要求。

PPP模式即“政府-企业-合作”模式。这种融资形式的实质是政府通过给予企业长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设的投资，以解决政府的财政困境。将新型的政企合作PPP模式应用于土壤修复领域，可以发挥双方各自的优势，共同承担项目投资、实施责任和融资风险，在政府和企业间进行最合理的风险分配。

政府作为主要责任主体，应该从政策法规的完善入手，推动PPP等融资效果更好的商业模式在土壤修复领域的应用，以解决土壤修复领域面临的融资、治理效果及效率等核心问题。

建议：设立政府基金

我国需要政府出资修复的污染土壤数量巨大。首先，对于历史遗留下来的土壤污染问题，尤其是已关停的企业造成的污染后果，难以用传统的“谁污染，谁治理”的原则去追究责任人。其次，大面积的农田土壤污染修复费用极高，由于缺乏具体的责任人，修复工程几乎无法推动。再次，土壤污染可能引起突发性公共事件，需要政府有足够的资金，以保障在突发事件中所需要进行的评估、修复、赔偿等工作能够顺利进行。解决资金投入问题，是土壤修复领域面临的迫切问题。因此设立土壤修复专项基金具有必要性。

目前污染土壤修复的基金模式已成为行业讨论较多的话题之一，根据土壤修复资金来源的国际经验，这种模式在美国已经得到了广泛的应用。根据目前的形势，随着电子废物处理基金、矿山治理基金等专项基金政策的不断推出，我国环境治理基金文化已经形成，因此推行土壤修复专项基金政策具有可能性。

在专项基金的设立上，建议由国家相关部门牵头，借鉴美国政府性信托基金运作模式，尽快建立以“谁污染、谁付费”和“谁投资，谁受益”为原则的多责任、多目标的投融资体系，确定合适的基金规模和资金来源(建议由财政资金和生产石油、化学品的原料税、环境税等组成)，用于解决历史遗留和无法确认责任主体的污染土壤修复问题。

借鉴：美国成功经验

1980年，美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，在法律中明确成立超级基金(SuperFound)，其主要经费来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税。上述税收全部进入超级基金的托管基金，然后按每年的实际需要进行拨款。其他来源包括常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收入等。

在超级基金的适用范围方面，为了利用有限的资金使更多的受污染土地得到治理，美国政府建立了《国家优先治理污染现场顺序名单》制度，超级基金只支持被列入名单的污染土地。按照法律规定，联邦土地登记处推荐待评估的污染场址名单，环保局或有资质机构对污染场址进行初步环境评估，在此基础上确定名单内各污染场址的治理顺序。根据法案的相关规定，只有当责任主体不能确定，或无力或拒绝承担相关费用时，才可用超级基金来支付修复费用。

据统计，自1983-2008年，超级基金项目共清理污染土壤、废物和沉积物1亿多立方米，治理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米。截至2012年7月26日，美国共有1664个污染场地列入国家优先名单，其中360个污染场地已清理完毕，1304个污染场地仍留在国家优先名单内。为推动技术进步，EPA设立了“超级基金创新技术评价”标志和场地清理技术交流平台，鼓励企业与科研单位的技术创新。

延伸阅读：

土壤修复十讲之六：农田土壤污染与修复实践

土壤修复十讲之五：工业场地污染与修复实践

原标题：土壤修复十讲之七：土壤修复资金与商业模式