解读《农用地土壤环境质量标准(征求意见稿)》

1月13日，环境保护部公布了《农用地土壤环境质量标准(征求意见稿)》，向社会公开征求意见。这是自1995年发布《土壤环境质量标准》以来的首次修订。本版特邀环境保护部南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心主任林玉锁对此进行解读。

中国环境报：从2006年开始研究修订《土壤环境质量标准》到公布《农用地土壤环境质量标准(征求意见稿)》等两项标准，历时长达8年，这期间做了哪些工作?

林玉锁：我们用8年的时间围绕标准修订的若干重大问题开展了相关研究。第一是全国土壤环境形势究竟怎么样?第二是原来的标准存在什么问题?第三是国内外的土壤环境管理与标准存在什么差距?第四是我国土壤环境管理思路是什么?第五是我国土壤环境标准体系如何构建?第六是新标准制定方法学应该如何完善?第七是新标准的修订需要哪些数据支撑?第八是标准的修订或标准值的调整将产生什么影响?

这是标准修订必须回答的8个问题，这些问题的解决得益于这8年我国土壤环境保护工作的全面推进。首先，开展了全国土壤污染状况调查工作，对全国的土壤污染情况有整体上的把握。第二，对于我国土壤环境保护和污染防控总体思路逐步统一和明确，土壤污染防治的法规、政策、制度设计同步推进，土壤环境管理体制和措施逐步加强。第三，近几年来我国在建立和完善土壤环境保护标准体系和标准制定的方法学研究方面有了新的进展。国内科研机构开始积极关注我国新时期土壤污染新形势、新问题，系统研究、比较了美国、加拿大、英国、荷兰、澳大利亚等发达国家和地区对各类土壤污染的调查、评价技术原则及程序和方法，并结合我国土壤污染特点提出了适合国情的土壤环境质量评价和污染风险评估技术方法。第四，土壤环境监测方法体系有了很大的发展，地方土壤环境监测能力和条件有了明显增强和改善。如果没有这8年方方面面工作的进展，土壤标准修订工作遇到的困难将难以克服。

中国环境报：修订草案删除了原《土壤环境质量标准》“一刀切”规定的自然背景值和高背景值，这是出于什么考虑?

林玉锁：现行的《土壤环境质量标准》是1995年发布的，是根据上世纪80年代我国的土壤环境状况制定的，标准的一些具体条款都是针对当时的问题。由于当时我国土壤环境总体形势较好，各项指标的限值宽严影响不大。

随着我国经济快速发展，土壤环境形势也发生了很大变化，土壤环境问题呈现多样化、复杂化和区域性的发展态势。环境保护部和国土资源部2014年4月17日发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。

由于土壤本身具有不均匀性，土壤性质地区性差异大，情况较为复杂，不宜“一刀切”规定自然背景值。即使按行政区分省规定，也同样存在差异性的情况，从全国“一刀切”到分省“一刀切”仅仅是从“大不合理”变成“小不合理”。因此，这次的修订把一级标准值删掉了。针对我国土壤环境背景空间差异大、不宜规定单一限值的客观情况，目前基本设想是，国家规定确定土壤环境背景值的技术原则、程序和方法，各地依据国家规定的统一方法分别制定地方标准。

现行标准中的三级标准实际上隐含着对于特定地区(高背景值或土壤污染区)、特定用途的土壤环境风险问题的考量，对此同样应具体问题具体分析，不宜“一刀切”规定，这次修订也删除了。从国际经验来看，发达国家通常不是简单地对土壤环境质量做出“达标”或“不达标”的评价，而是基于风险评估方法实施土壤污染风险管控，土壤环境标准主要是土壤环境风险筛选值或指导值，当土壤污染物含量超过相应风险筛选值，就会要求启动土壤详细调查和风险评估，并提出针对性风险管控或土壤修复措施等。

中国环境报：此次修订草案按照土壤pH条件将原标准规定的镉限值由0.3mg/kg和0.6mg/kg两档细化为0.3mg/kg、0.4mg/kg、0.5mg/kg和0.6mg/kg4档，为什么这样修订?

林玉锁：原标准中的镉限值是按照最保守取值原则确定的，即以最敏感粮食作物水稻籽粒中镉的食品安全标准0.2mg/kg为依据，推算出各类土壤中镉临界浓度，取其最小值。不同土壤及不同作物对镉的吸收能力存在很大的差异。土壤pH条件是影响土壤中重金属活性的首要因子，土壤pH值越低，重金属活性越强、越容易被农作物吸收，尤其是在pH值5.5以下的土壤中活性强，而在pH值5.5以上的土壤中活性明显下降。

对全国不同土壤类型、不同作物种类、不同pH条件下的试验显示，水稻在酸性土壤(pH≤4)中的土壤镉临界含量为0.3mg/kg左右;随着pH值升高，土壤中镉活性减弱，包括水稻在内的农作物对土壤中镉的吸收性能降低。与水稻相比，小麦、玉米、大豆等作物对土壤镉的吸收性能低，这些作物产区的土壤镉控制要求可以相应放宽。因此，不宜将0.3mg/kg作为pH<7.5的所有土壤镉含量限值。

举个例子，比如对于pH值接近4的土壤，如果种植水稻这类对镉吸收能力较强的作物，限值就应该在0.3mg/kg才能有保障。然而，如果土壤pH值较高，或者种植的作物不是水稻，而是像小麦、玉米等作物，这个限值就过严了。

此次修订后的限值细化为4档，有利于对不同性质的土壤进行有针对性的分类与考虑，指导各地在确保粮食生产和食品安全的前提下科学、合理保护土壤环境、利用土地资源。

中国环境报：此次修订能否全面解决原标准存在的问题?

林玉锁：标准的修订是一个系统工程，并不是一项孤立的工作。首先，标准是管理的尺度，必须与相应法律法规相配套。标准只是为管理者提供一个是否需要采取进一步管理措施的判别尺度，类似于人群健康体检，比如判断全国的土壤污染形势到了什么程度、范围或面积达到了什么比例才需要启动监管手段。

此次标准修订的重要依据是新《环保法》，新《环保法》部分解决了实施土壤环境保护的法律保障问题，但其中原则性、一般性规定有待进一步细化、完善。目前，制定土壤污染防治法、土壤行动计划均已纳入国家环保重点工作计划，预计这些重要法规文件的出台将进一步促进土壤环境标准的制定和实施。其次，土壤环境标准反映了一个国家对土壤环境变化规律以及土壤污染风险的认识程度，同时也反映了不同时期土壤环境科技发展的水平。另外，标准也与国家经济社会发展水平、管理水平、人文思维习惯等密切相关。总而言之，土壤标准修订是一个不断完善、持续改进的过程。

原标题：农田标准能否告别一刀切？ ——《农用地土壤环境质量标准（征求意见稿）》解读