【深度报道】首个BOT项目尴尬“坚守”

王小郢污水处理厂10年回本

PPP项目现盈利路径

在中标到签订合约的半年时间里，政府方面和王小郢污水处理厂的投资方柏林水务花了很大的精力把能够想到的和可能出现的问题、纠纷都摆上台面来谈判，最后再列入合同，合同条款和权益划分非常明晰

“我们在污水厂项目前期确实出现过一些亏损，但随着城市不断发展，污水处理量也越来越多，所以盈利状况会一点点地好转。”柏林水务中国控股有限公司(以下简称“柏林水务”)总经理梁军对法治周末记者笑言。

梁军口中的“污水厂”指的是位于安徽省合肥市的王小郢污水处理厂，柏林水务为王小郢污水处理厂的投资方。

2003年，合肥市政府决定采用PPP模式(Public-Private-Partnership模式，是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的公私合作模式)，通过国际公开招标转让王小郢污水处理厂的资产权益。

“通过政府与民营企业之间合作，PPP模式建立了风险共担机制，使民营企业有钱可赚，且盈利相对稳定，从而调动民营资本的积极性。”中国财政学会PPP研究专业委员会秘书长孙洁向法治周末记者介绍道，“PPP模式被视为化解地方债务风险，新一轮城镇化融资的重要抓手，也是地方融资平台转型的重要方向。”

最终，2004年，王小郢污水处理厂项目以4.8亿元的投标价格“花落”由外资企业柏林水务牵头的企业联合体。

“时至今日，污水厂已经经营了整整十年，基本上实现回本。”梁军坦言。

也因此，在不少PPP项目经营状况并不是很乐观的情况下，作为国内最早一批采用TOT(transfer-operate-transfer，移交-经营-移交，PPP模式的一种)方式进行特许经营并盈利的项目，在由中国财政学会PPP专业委员会主办的第五届PPP沙龙上，王小郢污水处理厂被热议。

关键是合同

2003年年底，合肥市政府成立招标领导小组，以PPP模式转让王小郢污水处理厂资产权益，期限为23年。

“虽然标的底价仅有2.68亿元，但当时来自德国的国际水务巨头柏林水务和东华科技联合体最终以4.8亿元的高投标价中标，溢价率近80%。”2014年10月16日，在中国财政学会PPP研究专业委员会主办的第五届PPP沙龙上，合肥市原住建委主任纪开学回忆道。

“2004年签订合同时，我们对整个项目运行23年的总体回报预期为8%至9%，目前资金收回情况跟预期比较吻合。”梁军说。

回顾10年来双方的合作，梁军表示，王小郢污水处理厂项目得以成功运行的关键便是签订了规范、严谨、细致的合同条款，“并且双方都严格遵循合同办事”。

“其实那时候并不像现在这样，有很多成型的案例可以参考借鉴。因此究竟怎样做这个项目才能够达到双赢或多赢，对合肥市政府及我们来说，都是一个挑战。”梁军坦言。

据孙洁介绍，合肥市政府当时的做法可谓谨慎又规范。

“他们通过非常严格的招投标方式寻找合适的投资运营公司，并且专门找到了专业的咨询公司和国内最好的律师事务所的法律顾问来应对谈判中可能遇到的问题和纠纷。”孙洁回忆，“甚至为了防止出现污水处理价格因投资方单方意愿而上调的情况，合肥市政府直接把污水处理费用标准放到了招标文件的硬性要求中。”

对此，梁军也表示，柏林水务在中标后确实经历了很长一段复杂而艰难的谈判过程。

“2004年年初，我们投标成功。可直到2004年7月，我们才正式成立了项目公司，并签署协议。2004年12月移交工作才全部做完。”回忆起最初的谈判过程，梁军有些感慨，“所以说那时候合肥市政府和我们都做了非常细致和严谨的前期调研工作，这个项目才得以成功运作下去。”

“当时双方协商的内容都特别细致，包括政府给我们提供什么样的水量和水质，需要我们处理完成以后要达标到什么样的水质;一旦国家环保法规有了变化，双方如何处理新出现的问题;追加的投资及运营费用应该如何来承担和分配等细节问题。”梁军补充道，“甚至于在水价、电价变动时，污水处理价格要如何调整，我们都列在了合同里。”

“在中标到签订合约的半年时间里，我们双方花了很大精力把能够想到的和可能出现的问题、纠纷都摆上台面来谈判，最后把谈判的结果列入合同。”梁军说，“所以后来真正实施起来，反而没有什么问题纠纷。”

政府裁判员与运动员的角色分离

“在PPP模式中，政府与投资者的责任要非常明确的分立出来。”在梁军看来，过去有些政府部门在基础设施的项目建设中，往往充当着既是裁判员又是运动员的双重角色。

“这种时候，如果碰到一些不达标的或违约的项目，有些政府部门可能选择睁一只眼闭一只眼，因为都是自己的企业嘛。”梁军表示，PPP模式改变了政府过去双重角色的尴尬地位。

梁军认为，在PPP模式下，项目一旦出现不达标的情况，政府可以依据国家的法律法规以及与企业签订的合同来处理，对项目进行处理与调整。“这种监管对于企业来说也是一种好事，当责任明晰时，政府和企业再出现任何纠纷都‘有法可依，有章可循’。”

孙洁也认同了这一观点，同时，他提到，过去的PPP项目，政府招标总是过多从企业资金投入角度考虑问题，而忽略了这个企业自身管理上的优势和劣势。“原来政府做PPP项目最重视投资，找到一家投资多的，二话不说就成立项目公司来做。实际上，PPP项目应该是多种优势的结合体，项目公司的投资、运营、管理、设计都很重要。”

孙洁解释道，随着市场变化的日益复杂，单纯从投资角度招来的企业，往往会影响项目的后续管理和运营。“其实如果操作得当且规范的话，企业完全可以给政府提供一个长期的、优质的、价格稳定的公共服务。”

民企仅凭一纸红头文件获刺桐大桥建设经营权

首个BOT项目尴尬“坚守”

项目建设初期，刺桐大桥建设经营方名流公司和泉州市政府并未签订任何合同，仅凭一个红头文件，民企就获得了刺桐大桥的建设经营权。也正是这纸内容过于简单粗糙的文件，给刺桐大桥建成后的运营管理埋下隐患

法治周末见习记者 张 舒

法治周末实习生 代秀辉

刺桐，福建省泉州市的雅称，本指带着圆锥形皮刺的乔木。1996年年底，这个别致的名字伴随着泉州一座大桥的建成通车而被赋予了新的含义。

身为内地首例BOT(Build-Operate-Transfer，建设-经营-移交，PPP模式的一种)项目，泉州市刺桐大桥曾备受各界关注。

然而，与王小郢污水处理厂不同，近年来，原是合作伙伴关系的刺桐大桥建设经营方泉州市名流实业股份有限公司(以下简称“名流公司”)与泉州市政府之间的关系并没那么和谐。

据法治周末记者查阅资料发现，自2004年后，泉州境内跨江的8座大桥中，只有刺桐大桥仍在收费，其余7座由政府出资建设的大桥均为免费。

在这7座大桥与刺桐大桥隐隐形成竞争之势时，名流公司的日子也不太好过。

据名流公司公开数据显示，刺桐大桥自通车以来，通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元。不过，2004年后，政府相继建成其余7座大桥后，陆续分流了车流量。2013年刺桐大桥的通车费用已降到4200万元。

“希望我的经历能给后来人一些提醒吧。”名流公司董事长陈庆元向法治周末记者透露。

“刺桐大桥项目是典型的PPP特许经营项目，但由于当初政企双方考虑不周，合同条款太过简易，时间一久，双方的问题和纠纷就慢慢凸显出来了。”中国财政学会PPP研究专业委员会秘书长孙洁感叹道。

民企仅凭红头文件获建设经营权

据陈庆元介绍，上世纪90年代初，随着厦门机场竣工运营，泉州人流车流急剧上升。然而，1994年年初，泉州当时仅有的一座16米长的泉州大桥瘫痪停运，因此政府急于再建一座跨江大桥，却苦于难筹资金，因而决定对外招商。

“我们看准机会，与政府及时沟通，将35亩本来要投资房地产行业的土地抵押筹资，以BOT模式投资建设刺桐大桥。”陈庆元回忆道，随后，由名流公司和政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60：40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。

1994年10月5日，泉州市政府正式下发通知，刺桐大桥进入建设阶段，经营期限为30年(含建设期)，期满后无偿移交给国家。

“其间我们根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止。”陈庆元说。

1995年5月18日，刺桐大桥正式动工建设，1997年1月1日投入运营。

然而，当时对BOT模式一知半解又无例可循的陈庆元并未与泉州市政府签订任何合同。“就从政府那儿拿到一张194号通知，内容极其简单，很多内容都不明朗。”陈庆元说。

“陈庆元当时只凭一纸红头文件便取得了刺桐大桥项目的建设和经营权，却忽略了前期非常重要的调研、签约环节。”孙洁表示，正是这纸内容过于简单粗糙的文件，给刺桐大桥建成后的运营管理埋下隐患。

刺桐大桥陷后续难题

“刺桐大桥建成后，政府不断修建桥梁，又将这些桥梁免费投入使用，直接影响刺桐大桥的投资回报。”陈庆元有些无奈，“按照国际惯例，政府在刺桐大桥周边修桥时，应对我们进行补偿。”

然而，刺桐大桥项目虽是PPP项目，但本身并没有完整的合同或协议在。“那纸文件也只简单提到这一项目由我们名流公司牵头建设，经营期限为30年(含建设期)。”陈庆元说。

2.5亿元的资金投入，成本其实早已收回，为何还要选择继续收费?

对此，陈庆元向法治周末记者回应道，过去18年经营期内，刺桐大桥盈利并不明显，同时还需支付巨额税收、工人工资以及12公里的桥面和接线路的养护维修等费用，还有政府规定的所有免征费用。

然而，根据国务院《收费公路管理条例》规定，还贷类的收费公路收费期限不得超过15年，经营性的则不得超过25年。

“刺桐大桥若按照当时规定的30年经营期限进行收费经营，则会超出国家规定5年，但如果提前停止收费，又会发生投资回报受损的情况。”孙洁坦言。

法治周末记者查阅资料发现，在2014年泉州“两会”上，就有人建议“市政府将提前回购刺桐大桥收费经营权摆上议事日程”。

刺桐大桥地位日趋尴尬。

“PPP模式要想科学运营，政企之间必须要建立风险共担、利益可调节的分配机制，更需要在合同或协议中详尽列明可能发生的一切状况。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向法治周末记者表示。

政企双方需明晰合同条款

“当下财政部门力推PPP模式，是因为这一模式可以帮助地方政府尽快解决地方债务。”陈庆元说，但其背后可能存在的风险也不容小觑。“几年前，国内一些大城市先后在公共设施领域引入PPP模式，但很多都无疾而终，究其原因就是运行管理出了问题，因此要积极发展PPP模式，必须构建有效的保障机制。”

“PPP项目一般周期较长，政企双方在签订协议时，要明晰政府与企业在项目上的权利与义务，明确法律时效，不因政府换届或变动而改弦更张。”陈庆元表示。

陈庆元也建议建立解决争议机制和创新管理机制。“PPP项目涉及众多法律关系和主管单位，项目建设、投产、运营过程中，有可能产生一些纠纷，国家应设立特别法院专项解决PPP项目争端。”

PPP模式尚存法律空缺

——专访清华大学国际工程项目管理研究院副院长王守清

王守清认为，由于缺乏相关的法律和制度建设，PPP这一模式在实践中虽然取得了一些成绩，但也存在大量问题

从10月22日召开的APEC(暨亚太经济合作组织)财长会议，到10月24日召开的国务院常务会议，再到即将召开的G20峰会，均作为或将作为主要议题出现的“PPP模式”可谓出尽风头。

随着地方债务风险逐渐集聚，PPP模式作为一种创新的偿债方式在近段时间一再被各方提及。

据法治周末记者查阅公开资料发现，截至2013年6月底，我国地方债余额已经达到17.9万亿元。另据财政部估算，未来6年城镇化建设的成本将高达42万亿元。

“在地方政府融资平台遭遇瓶颈、预算限制日益紧张之时，仅仅依靠政府资金来提供公共产品的难度逐渐加大。”著名PPP和项目管理专家、清华大学国际工程项目管理研究院副院长王守清介绍道。

去年12月，中央城镇化工作会议曾明确鼓励社会资本积极参与城市公共设施投资运营。

2014年9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求推广PPP模式，为城镇化建设提供融资渠道;同年10月，国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，将PPP模式列入建立规范的地方政府举债融资机制之中。

随后，财政部再度印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，明确规定“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”，为PPP模式保驾护航。

“PPP模式通过引入民营资本，能够破解城镇化建设中的融资难题，缓解地方债的压力。”王守清说。

2014年10月31日，在接受法治周末记者专访时，王守清提出，有关部门应陆续出台配套政策、法规，以确保PPP模式顺利推进。

推行PPP模式应考量三个因素

法治周末：国务院及财政部为何选择力推PPP模式?这一模式有何优势?

王守清：这主要是由PPP模式的特点决定的。如果所有基础设施全部交由政府独自承担，则可能会出现政府资金不足而造成基础设施不足的情况，或者因为政府供给与市场需求失配而出现项目高成本、低效率、高风险等问题。

如果把基础设施完全交给企业去做，则可能出现企业以利润最大化为目标，忽视社会责任，为项目推进埋下隐患。

因此，推行PPP模式，让政府和企业长期合作，各自发挥各自的优势，利益共享，风险共担。既能减轻政府财政负担，转变政府管理方式，充分发挥市场的力量和企业的能动性，又可以引进先进的管理和技术。

法治周末：在推进与应用PPP模式的过程中，应该注重哪些方面的考量与调研?

王守清：要保证PPP模式的科学应用与推进，至少要考虑三个要素。

一是要保证物有所值。对一个基础设施项目是否要采用PPP模式，一定要做评估比较。要保证应用PPP模式后，项目会比传统的政府投资模式有优势。既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要保障政府和社会公众的利益不被破坏。

二是要重视政企合作。PPP项目涉及两大核心参与主体，分别是政府和企业。政府应对公众负责，企业则应分担原本由地方政府承担的部分或全部责任与风险。双方在合作过程中一定要各尽所能，各取所需，既充分发挥企业的技术和管理经验，又能有效控制政府的财政风险，保障社会公众的利益。

三是应强调公平分担风险。要想成功应用PPP模式，政企双方就要正确识别和公平分担项目风险，并通过特许权协议或合同进行落实。

对政府而言，应用PPP模式并不是把所有风险都转移给企业，要同时考虑企业利益;对企业而言，也不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会，要考虑自身承受能力。

因此，在推进PPP模式的过程当中，要明确政府和企业各自应承担的责任和义务。

缺乏相关的法律和制度建设

法治周末：据资料显示，在财政部力推PPP模式解决地方债的大背景下，我国的PPP模式其实还没有完善的法律法规做保障，这是否会为PPP模式的发展埋下隐患?

王守清：其实从上世纪八十年代开始，我国就已经开始了PPP模式的应用。然而，由于缺乏相关的法律和制度建设，这一模式在实践中虽然取得了一些成绩，但也存在大量问题。

其中最主要的原因就是，目前我国与PPP模式相挂钩的法规政策法律效力较低，多为国务院或地方性行政法规、部门规章，尚未上升到国家法律层面。同时，有一部分文件之间甚至在这一模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属、税务的征收等方面出现相互矛盾的情况。

缺少国家层面的法律和制度会造成一个情况，即中央和地方政府缺乏相关项目的一站式立项、评估和审批机构，致使各地各部门各自为政，重复或交叉审批，效率低下，甚至出现管理与监管的缺位现象。

另外，由于PPP模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化。没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷难以有效解决的状况。

因此，要应用好PPP模式，构建一套国家层面的PPP法律和制度体系迫在眉睫。

法治周末：有关部门应具体从哪些方面入手，构建我国PPP模式的法律制度体系?

王守清：首先，从国家层面制定的PPP法律，内容应全面详尽，包括PPP模式应用范围的界定;政府审批权限、流程和管理程序;政企的核心权利和义务;合同框架和风险分担原则;退出机制和纠纷处理机制;各地项目规模上限与政府财力比例;信息披露、政府监管与公众参与制度等。

其次，要设立中央和省级PPP模式监管机构，完善一站式透明审批机制以提高效率，规范运作。

三是建立公众参与决策和监管机制，以完善政府决策机制和弥补政府监管的不足。

基础设施关系到广大社会公众的切身利益，社会公众应对这些项目享有知情权和建议权。项目从科研、立项、招投标开始，一直到签约、设计、建设和运行等全过程，都应征求各利益相关方包括社会公众特别是受直接或间接影响人群的意见和建议，做到公开、透明。

原标题：专题报道：首个BOT项目尴尬“坚守”