新《环境保护法》：终身追责倒逼终身履责

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，健全依法决策机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

这项要求的出台为即将实施的环境保护目标责任制(2015年1月1日起施行)提供了强有力的政策保障。

与1989年的环保法相比，新修订的《环境保护法》明显加大了政府环境责任，新条文中有三分之一的条款涉及到了政府责任，特别是通过设立环境保护目标责任制，确保环境质量好转。新修订的《环境保护法》第二十六条规定：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”该条确立的环境保护目标责任制，一方面显示了本届政府改善和提升环境品质的决心，另一方面，也给各级政府特别是负有环境保护监督管理职责的部门带来了巨大压力。

我们知道，市场和政府都是社会运行不可或缺的力量。党的十八届三中全会确定了市场在资源配置中起决定性作用，并且明确提出简政放权的要求。理论研究和实践经验表明，由于市场存在失灵的可能，政府在创造和提升国家竞争优势方面的某些作用也是市场不可替代的，特别是在公共产品供给领域，政府一直是主要的责任人。环境保护作为公共产品，是政府的主要职责之一。发达工业体的经验表明，尽管小政府、大市场(或弱政府、强社会)是现代国家的特点和趋势之一，但政府的环境保护职能却一直处于扩张态势之中，这是顺应环境治理能力提升、满足公众高品质环境需求的结果。我国在2008年的大部制改革中将国家环境保护总局升格为环境保护部也是基于这个目的。但与大部制改革不协调的是，1989年制定的环保法很难为“提升环境治理能力、满足公众高品质环境需求”提供有效的法律保障。

因此，全国人大在2014年修订《环境保护法》时不仅强化了政府的环境保护职责，还通过环境目标责任制形成了对“负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人”倒逼机制。然而，很多环境保护领域专业人士对环境保护目标责任制的落实却抱着观望甚至不乐观的态度。原因主要在于，尽管1989年的环保法有不少缺陷，但负有环境保护监督管理职责的部门的环保责任是有明确规定的，当地方环境保护与经济发展目标冲突时，其大多要服从地方人民政府或其负责人对经济发展的要求。特别是经济发展造成严重的环境问题时，作出该决策的地方政府或其负责人很少受到法律上的追究。如果这种决策者不承担法律责任的状况持续下去，新修订的《环境保护法》中的目标责任制将很难落到实处，通过设立环境保护目标责任制来提升环境品质的目的也很难实现。

所以，十八届四中全会“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”的决定，将成为实现环境保护目标责任制的尚方宝剑。这一决定将在环境保护领域产生以下3方面的积极结果：

第一，上级政府及其负责人干预下级环境行政机关正当执法的现象将大大减少。我国过去30多年的发展经验表明，单一GDP考核模式的存在，使得地方政府及其负责人有发展经济的内在动力。当环境保护的要求可能影响到经济发展的速度和规模时，地方政府及其负责人往往通过行政命令的方式干预负有环境保护监督管理职责的部门的正当执法;另一方面，由于不当干预负有环境保护监督管理职责的部门执法的上级政府及其负责人很少受到法律上的追究，这种有恃无恐的干预不仅已泛滥成灾，而且成为我国近年来环境质量恶化的主要诱因之一。

十八届四中全会推行的“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，意味着一旦上级政府主要负责人干预地方行政机关的正当环境执法并造成环境污染和环境破坏后果，上级政府主要负责人要承担法律责任。无论该环境风险发生时主要负责人是否在任或离任，都要为其干预正当环境执法带来的后果承担法律责任。马克思曾经指出：“追求利益是人类一切社会活动的动因。人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”政府主要负责人也是如此，当不当干预存在终生的法律上风险时，他们在环境保护问题上将趋向于理性和客观，其必然结果将是干预环保的行为大大减少。

第二，环境领域的任意决策、消极决策的现象将大大减少。“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”意味着决策严重失误和消极决策(即依法应该及时作出决策但久拖不决)造成重大损失、影响恶劣的，要追究行政首长和负有责任的其他领导人和相关责任人员的法律责任。这种责任机制不仅会倒逼有决策权的行政首长调动各方智慧确保决策的科学性和合理性;还会积极、高效地作出行政决策，以避免因延误时机带来的法律风险。在环境保护领域，它势必会减少任意决策行为和消极决策行为。

第三，绿色GDP将成为各级政府努力追求的目标。由于“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”破除了环境执法的制度障碍，负有环境保护监督管理职责的部门将不再受制于地方政府经济发展的压力，全力以赴开展环境监督管理工作，环境保护的效果将大幅提升，从而会促进实现环境保护目标;另一方面，新修订的《环境保护法》第二十六条将“环境保护目标的完成情况作为对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人考核的重要内容”。负有环境保护监督管理职责的部门及负责人和基层人民政府及负责人为了实现环境目标，将不遗余力地投入财力、物力和人力。这意味着追求绿色GDP将成为环境行政部门和各级地方政府的内在动力。

作者单位:上海政法学院

原标题：终身追责倒逼终身履责