新安江水质亿元对赌：浙江欲提高水质监测 安徽盼增补偿额度

在新安江浙皖交界处的村口水断面上，两座水质自动监测站遥相对望。

11月4日这天，浙江淳安县环保局环境监测站站长吴志旭将会同安徽黄山市环保局的同行，前往水质自动监测站，对新安江跨界断面水体的水温、溶解氧以及溶氧饱和率进行检测。

“我们约定每月初采集水样。”吴志旭这样告诉时代周报记者，“采集带回的水样，将进行总氮、总磷、高锰酸盐指数、氨氮等4个水体指标的检测。”

在过去的三年里，这样的联合采样已做了34次，吴志旭每个月都要参与一次。这一切都源于中国首个跨省流域生态补偿试点在新安江流域的开启。

这个自2011年年底启动的试点，在当时被冠以“亿元对赌水质”的名称而备受社会关注。所谓“对赌”，是指在监测年度内，以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准，由下游浙江补偿安徽1亿元，劣于基本标准，由安徽补偿浙江1亿元。

如今新安江试点工作3年期将满，时代周报记者从浙江省环保厅获悉，新安江试点的效果很好，浙江省已向安徽省补偿了3亿元资金，浙皖双方目前正就新一轮试点做进一步沟通。

尽管浙皖双方在水质标准、补偿额度等方面仍有分歧待解，但无论如何，新安江模式近三年以来的得与失，将为未来全国跨省流域生态补偿机制的建设提供可借鉴的样本。

“亿元赌局”出生记

上世纪90年代后，千岛湖水质富营养化趋势加剧。浙江省政协一份有关钱塘江的调研报告显示，目前钱塘江流域内上游污染严重，水质以IV类和劣V类为主，饮用水安全存在较大隐患。

千岛湖是长三角最后一片大型清洁水源，湖水量中有60%以上来自黄山地区，上游来水水质的优劣，对千岛湖水质起着决定性的作用。

早在2005年，两省就开始了对建立新安江流域生态补偿机制的商谈。

直到2010年11月，全国政协人口资源环境委员会组织的调研组，考察了千岛湖浙皖交接断面及下游出库地带的水质情况，提出需要从国家层面采取强有力的政策措施，并最终选择新安江流域作为试点。

最关键的是，尽管有分歧，但两省都有保护水资源的需求，浙江的动力尤为明显—作为浙江省内少数不从水库引水的城市，杭州取水口一直设在钱塘江，但近年来连续发生的饮用水源污染事件，一度让杭州乃至浙江省的相关部门承受重压。

杭州市一度提出的“千岛湖引水工程”成为钱塘江治污的替代方案，但该方案因利益攸关方对生态和补偿问题一直存在较大争议，至今进度缓慢。

千岛湖属深水型水库，一旦遭受污染极难修复。为保护钱塘江上游千岛湖的水质，近年来浙江省已经要求新安江浙江境内的淳安县、建德市关闭了库内区域所有的造纸、农药、化肥、印染、制革、医药化工等重污染企业。

2011年，在国家高层的推动下，两省正式启动流域生态补偿机制试点，这一试点被冠上了“亿元对赌水质”的名称。

时代周报记者获悉，环保部环境规划院今年在试点中期绩效评估报告中称，下游的浙江千岛湖营养状态出现拐点，营养状态指数开始逐步下降，并与新安江上游水质变化趋势保持一致，表明试点对于保持和改善新安江水质的环境效益逐渐显现。

义无反顾的“政治任务”

2011年，黄山市成立了新安江流域综合治理领导小组和新安江流域生态补偿机制试点工作领导小组，同年还专门设立了新安江流域生态建设保护局(下称“新保局”)，这是一个挂靠在黄山市财政局下面的二级局，全面负责新安江水环境保护工作。

黄山市新保局公布的材料显示，试点实施3年来，黄山市组建了5支江面垃圾打捞队，购置清捞船11艘;在流域范围内 29个乡镇建立垃圾中转站或焚烧炉、配置清运车，在100个行政村、418个自然村组建了保洁队，初步建立了“村收集、乡镇中转或处理”的乡镇垃圾收集处理体系。

此外，近年黄山市已累计关停淘汰污染企业170多家，整体搬迁工业企业90多家，污水处理后排放;近3年拒绝进入的污染企业有180多家。

尽管试点效果很好，但新安江流域的水质安全和生态稳定仍面临诸多问题。安徽省财政厅原厅长陈先森在2012年曾明确表示：“(困难)一是保护生态环境与发展经济这对矛盾将长期现实存在，发展带来的污染总量控制压力将明显加大。二是资金投入不足，难以保持上游水质长期持久达标。”

根据黄山市官方公布的资料，黄山市在新安江流域综合治理项目预计总投资将达到1600亿元，其中“十二五”期间实施的项目达500个以上，投资规模超过400亿元。以黄山市目前的财力，要全面完成治理项目，资金缺口巨大。公开数据显示，2013年黄山市GDP仅为470.3亿元，在安徽省16个地市中排名倒数第二。

另一方面，对位于新安江上下游的黄山市和杭州市来说，想法并不统一。经济先发的杭州市关注环境质量，关注千岛湖的饮水安全;经济后进的黄山市更加迫切的是经济发展提速。

对地方官员而言，经济上的默默无闻让他们略显尴尬，黄山市历任官员曾在多个场合提到为此作出的牺牲及预留发展空间问题，并一直努力要求生态补偿。

时代周报记者获得的材料显示，目前新安江试点资金累计补助安徽省17.9亿元，其中黄山市16亿元，宣城市绩溪县1.9亿元。

值得一提的是，安徽省自试点启动后即调整了对黄山市考核体系指标，不再单纯以GDP作为主要考核指标，而是侧重于对生态保护、现代服务业等进行考核，并将实施新安江生态补偿试点，作为安徽建设生态强省的“一号工程”。

也正因此，治理污染成了一项政治任务，“黄山市是一个小城市，国家层面提出新安江试点的要求，我们只能义无反顾地去做”。黄山市政府一位人士对时代周报记者说。

9月25日，浙皖两省在黄山召开了新安江流域生态补偿机制建设座谈会，就试点延续事项进行会商。一位与会人士告诉时代周报记者，是次会议上，浙江方面对黄山市为新安江水质清澈所做的付出表示感谢，称“安徽及黄山市为此做出了很大的牺牲”。

这种“牺牲”包括渔业养殖业。网箱养鱼是黄山市沿新安江乡镇历史形成的特色养殖业，但该产业对新安江水质有一定程度的污染。

清理渔业养殖的网箱、网围，成了确保水质的题中应有之义。自2012年以来，黄山实施新安江干支流网箱养鱼退养，5388只网箱已经灰飞烟灭。以养殖业的重点地歙县为例，网箱养鱼涉及该县6个乡镇，养殖户约632户1500人。歙县街口镇位于千岛湖水库库区，50多年前新安江水库蓄水后，这里的村民失去了赖以为生的土地，在新安江里网箱养鱼是他们过去维持生计的主要方式。

一名街口镇村民告诉时代周报记者，每一亩网围网箱每年的收益1500-2000元，其家里5000多平方米(约8亩)的网箱在去年全部拆除，获得当地政府10万元左右的补偿。

新试点仍存“江湖之争”

尽管试点已实施三年，但目前来看，浙皖两省在考核标准制定、未来水质变化、补偿规则制定等细节问题上，仍有分歧尚需磋商。

在中国农业科学院水环境专家姜文来看来，浙皖两省的一个异议点，主要围绕监测水质的标准，即监测指标，“安徽倾向于使用河流水质监测标准，而浙江更看重湖泊水质监测标准。”

河流三类水和湖泊二类水两个标准间，有着明显差异：河流三类水质不监测水的富营养化指标，而湖泊二类水却把富营养化的总氮指标看得很重，而富营养化是湖泊污染的大敌。

双方的分歧缘于对新安江的地理认知：在安徽境内，新安江是一条河流，流到了浙江，就形成了湖泊型的水库。

因为意见分歧，新安江生态补偿机制一度停滞不前。在试点开始后经过多轮协商，浙皖两省达成的共识是，以断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷等4个指标近三年(2008-2010)的平均值，作为考核的基准值，新安江水质变好或是变坏以此为参照。

淳安县环保局环境监测站站长吴志旭对时代周报记者介绍，目前千岛湖湖体水质保持良好，但千岛湖营养状况指数总体仍有上升趋势，水质变化前景不容乐观，“治水是一个漫长过程，未来有必要进一步提高考核的监测标准”。

浙江省环保厅一位负责试点工作的人士告诉时代周报记者，“首次试点浙江对监测标准持保留意见，做了适当的让步。新一轮试点，浙江希望进一步提高水质的监测标准，至少应该是断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷等4个指标(2011-2013)水质的平均值。”

一个值得玩味的细节是，安徽省正拟写报告，征求浙江意见后，形成最终报告，以两省政府的名义报国务院，争取得到国家对新一轮试点的更大支持。区别于上一轮试点的是，财政部和环保部希望浙江和安徽首先在省级层面先达成新一轮试点的基础协议。

地区间横向生态补偿

除了水质的考核标准外，浙皖双方仍有分歧待解。

安徽省认为上游地区为保护环境放弃发展机会，付出机会成本，下游地区从中受益，上游地区应该和下游地区共享经济社会发展成果，下游应和上游共担环保责任。

“几亿元资金对保护与治理有较大激励作用，但仍显得杯水车薪，满足不了流域生态保护的需要。”黄山市政府一位人士对时代周报记者说。

在2013年全国“两会”上，安徽省代表团提交了“建立跨省界水污染联防联控及生态补偿机制的建议”。该建议呼吁，国家应尽快建立并实施淮河流域跨省界主要河流水质断面水污染赔付、补偿机制，明确赔付和补偿评估的技术规范、指标体系等。

事实上，这并不是安徽省第一次向国家层面提出生态补偿的要求或建议了。“上面来调研时提，向上汇报工作时提，人大代表、政协委员进京开会时提。”前述黄山市政府人士称已经记不清呼吁次数了。

2014年年初，国务院正式批复《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》(以下简称《规划》)，《规划》明确了以转变发展方式为主线，以保障和改善民生为出发点，提出了水资源环境综合保护与生态建设、统筹城乡与产业发展的重点任务。

安徽省社科院一位专家告诉时代周报记者，对于安徽来说，补偿资金到位后，主要用于污染治理和河道整治，“但补偿的根本目的不是搞这些工程，而是改善上游的民生问题和激励转变发展方式，全部用于末端治理，并不是生态补偿的重点。”

这是生态补偿中长期探讨的输血和造血的老问题。3年来，黄山市对于生态补偿机制的建议也在层层递进：从要资金补偿，到要项目补偿，到要政策支持。

目前，国家层面生态补偿政策研究由发改委、财政部牵头，环保部做技术支撑，中央层面尚未建立起专门针对生态补偿的机制。

对于生态补偿这个大原则，目前政府、学界、社会均有共识，分歧主要在于补偿依据。国内外生态补偿通行的做法是财政转移支付，而中国现行的财政体制是分灶吃饭，财政转移支付只能纵向实施，横向支付受到制约。

时代周报记者获悉，今年早先，国家发改委一个课题组已经到两省调研“建立地区间横向生态补偿制度研究”的专项研究。

对于新一轮试点，前述浙江省环保厅的知情人士告诉时代周报记者：“目前黄山方面的主要诉求有两点，一是希望延长新试点的时间期限，二是希望浙江能增加补偿额度。”

对于增加补偿额度，浙江目前还持有保留态度。“我们已就安徽的意见向省政府做了汇报，目前两省还在进一步沟通。”前述人士称。

原标题：新安江水质亿元 对赌三年得失：浙江欲提高水质监测，安徽盼增补偿额度