大气治理

“PPP+EOD”创新城市可持续发展新模式

2021-08-27 09:47:52 环保创业邦 作者:陈婉

成都以东,无人机从低空掠过,飞行的身影与晴空中的白云,湖畔的玻璃花房,设计感十足的廊桥,一起倒映在淮州新城杨溪湖湿地公园清澈的湖面上。在这里,山、水、林、田、湖、草相映成趣,一步一景。未来,成都国际职教城、通用航空机场、综合医院、商业配套等将沿湖布局,该项目正是生态环境导向的开发(Ecology-Oriented Development,简称EOD)模式的生动范例。

EOD模式是以习近平生态文明思想为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式。

EOD模式是绿色发展的高级形态

生态环境治理项目资金需求量大、周期长、营利性弱。如何通过模式与机制创新,将治理修复后的“绿水青山”变为“金山银山”,实现企业和区域的可持续发展?

“或许EOD模式能够回答这一问题。”业内人士表示,在生态文明建设的总体布局下,2014~2018年间,基于项目实践的EOD模式应运而生,作为来源于实践的创新,EOD模式引起国家相关部门的重视。

2018年8月,《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》首次明确提出,探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式,推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目。

2020年9月,生态环境部与国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》,向各地区征集EOD模式备选项目。

2021年4月,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行发布《关于同意开展生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》,确定了36个项目开展EOD试点工作,试点期三年(2021~2023年)。

“目前,我国进行的EOD模式试点工作,可以有效解决‘两山’转化中主要存在的两方面问题。”生态环境部环境规划院产业研究室副主任卢静在环保产业与聚集区创新发展论坛中介绍说,一是关于生态环境治理的公益性特征在融资方面面临的诸多难题,融资渠道亟待突破;二是生态产品价值转化机制不健全,生态环境治理与生态环境改善价值提升割裂。

记者了解到,EOD模式将生态环境导向贯穿于项目规划、建设、运营的全过程,从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑,按照项目进度大概可以分为三个阶段:第一阶段,重构生态网络,通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建,为城市发展创造良好的生态基底,带动土地增值;第二阶段,城市环境的整体提升,通过完善公共设施、交通能力、城市布局、特色塑造等提升城市整体环境质量,为后续产业运营提供优质的条件;第三阶段,资源导入,激活经济,通过产业导入、人才引进等手段,激活经济,使整体溢价增值,包括税收、自然资本等,最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

实施EOD模式是一个体制机制的创新之举,是以生态造城的一个重要方式,通过政府与社会资本的通力合作,来解决城市开发建设的投融资问题并优化城市运行管理。

业内人士表示,EOD模式以生态文明建设为出发点,不仅可以解决城镇建设及城市发展的可持续性问题,同时能够进一步解决生态环境质量提升和改善难题。EOD模式顺应了我国生态文明建设及城市可持续发展的道路要求,是未来城市建设和发展的新方向。

“EOD模式是绿色发展的高级形态。作为将来的一种更高追求,EOD模式是方向和路径。”国家发展改革委宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所所长黄汉权表示,从产业的角度讲,首先要求有负面清单,一个最低的环境标准,在产业的发展过程中,再对环境保护提出更高要求,不仅不能破坏环境,还要能够跟美好的环境和谐相融。美好的生态环境也是生产力,绿水青山也是招商引资的资源要素,环境优美了,土地增值了,就会吸引相关优质企业落地生根。

EOD模式有利于推动PPP创新发展

长久以来,环保产业作为传统的正外部性产业,市场机制一直不能有效地对其进行资源配置,因此环保产业发展主要依靠政府的购买服务和补贴。

不少专家认为,EOD理念越来越成为政府和社会资本合作(PPP)项目探索城市可持续发展的重要路径,应进一步积极探索并实施“PPP+EOD”模式,推动我国PPP项目创新发展。

原江苏省财政厅党组成员、副厅长宋义武认为,所谓EOD理念本质上就是生态发展的理念,强调以生态文明建设为引领,着眼未来,是相对绿色发展更高层级的发展理念,也是新时代重要的发展理念。PPP是推动基础设施和公共服务领域项目建设的重要手段,也必须遵循EOD理念,只有这样PPP项目才能符合生态环保要求,才能实现可持续发展,才有生命力。

“相较于当前综合开发所涉及的其他投融资模式而言,PPP模式的现行规定更为系统。”北京市中伦(上海)律师事务所高级合伙人周兰萍表示,在以开发性PPP模式实施EOD项目过程中,应注意按照相关文件要求规范运作。以ABO(授权—建设—运营)模式和FEPC(融资总承包)模式实施的项目,应有明确的资金来源,做好资金平衡,合理设置绩效考核,防范政府违规举债并确保可融资性。实践中还有EPCO(设计—采购—施工—运维)等运作模式,具体应结合EOD项目特点灵活设置不同的投融资模式。

生态环境部科技与财务司投资处处长逯元堂表示,采用EOD模式能够有效减少政府付费和可行性缺口补助,有利于推进PPP项目实施。

一是EOD模式对环保投融资机制创新和实现环保产业持续发展具有重要意义。EOD模式是一种新型的项目组织实施模式,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化。EOD模式不但能够在一定程度上解决生态环境治理融资难的问题,而且能够提升生态环境治理项目造血能力,实现环保产业潜在市场向现实市场的转化,推进环保产业持续发展。

二是实施此类项目需要统筹谋划。生态环境治理项目与关联产业的范围要明确,两者之间要具有较强的关联性。生态环境治理项目对关联产业具有明显的价值提升作用,如有利于生态旅游、生态农业发展等。要统筹做好生态环境治理项目与关联产业之间的成本收益测算,力求自我平衡,合理规划项目内容与体量。要强化生态环境治理项目与关联产业的融合实施,一个主体一体化推进,避免割裂实施。需统筹好生态环境治理项目与关联产业开发项目之间的关系,合理地选择PPP、商业开发等项目实施模式。统筹考虑项目实施主体在产业开发、生态环境治理等方面的综合能力,强化资金、技术、人才等资源整合与企业之间的合作,实现优势互补。

三是要关注不同类型关联产业在EOD推进路径中的差异性。当前,EOD模式正在探索中,关联产业类型多、复杂性强,不同的生态环境治理项目与关联产业在融合发展中的推进路径存在较大差异,要因地制宜有针对性地破解推进中的障碍,总结EOD模式实施中的成功经验与失败教训,强化政策制度的协调性,有针对性地树立不同类型EOD模式样板,加强示范引导作用。

六要素融资模式推进EOD试点

充足的资金是任何项目实施的前提,多元化的融资渠道是任何项目顺利实施的基础保障。

日前,国家开发银行表示,将支持一批EOD试点项目,目前已有36个试点项目入选,总投资约1398亿元,拟申请贷款金额约706亿元,试点期限为2021~2023年。国家开发银行已向重庆市经济开发区EOD试点项目授信260亿元,发放贷款约71亿元。

“近两年,国家开发银行与生态环境部在推进EOD试点与精准支持打好污染防治攻坚战等方面开展了深度合作。”国家开发银行行业管理三部处长黄琼在环保产业与聚集区创新发展论坛中表示,在项目合作中,国家开发银行主要发挥金融主力军的作用,其中六要素融资模式非常关键。

一是规划先行,项目要符合城市总体规划、国土空间规划、区域规划、产业发展规划、城市更新专项规划等各类专项规划要求。在各项规划基础上,国家开发银行与地方政府相关部门共同编制城市更新融资规划,并成批量构建项目。

二是政府引导,政府在总体规划、政策保障、项目审批、征收安置等环节发挥引导作用。

三是顶层设计,因城施策、因地施策,做好融资服务工作,推动地方政府建立组织协调机制,出台“1+N”的政策体系,抽丝剥茧梳理项目方案,设计提供综合金融服务方案。

四是市场化运作,配置市场化资源。

五是统筹资源,通过注资增加注册资本,注入优质资产或者股权,新增项目经营性资产,挖掘优质资源资产,构建市场化回报方式和信用结构。

六是合规实施,政府完善政策,在实施流程、主体确认、供地政策、搬迁安置等领域提供合规保障,不新增地方隐性债务,不触碰土储贷款和商业房地产贷款三条红线。

黄琼以广阳岛项目融资过程举例说,2018年2月,重庆市委、市政府提出将广阳岛打造成“长江风景眼、重庆生态岛”,项目建设内容涵盖岸线环境保护与生态修复、城镇环境保护与生态修复和生态价值实现三个主要领域,项目总投资386.2亿元,其中资本金86.2亿元、政府专项债40亿元、银行贷款260亿元,还款来源为项目建成后资产经营收益、配套片区综合开发收益和产业提质升级收益。为此,国家开发银行重庆分行多次调研,依法合规设计融资模式,不涉及财政资金,不新增政府隐性负债,严格把握贷款资金合规使用。

“整个融资过程中,我们也参与政府顶层设计,推动政府出台多项配套政策,截至目前,这个项目已经签订140亿元合同,发放86亿元资金。”黄琼告诉记者,该项目实现山体修复约22公顷,宜水清湖约40公顷,山体保护约320公顷,同时建成污水处理厂。广阳岛正成为重庆一张亮丽的名片,在长江经济带高质量发展中绿色示范引领作用更加凸显。

“从金融机构视角来看,我们在做EOD项目时面临一些问题。”黄琼建议,通过统筹资源、构建市场化回报等方式实现项目正外部效应的内部化,完善收费和补偿机制,实现生态环保项目可持续发展,加快建立健全生态产品价值实现机制,鼓励构建多元化的市场化融资模式。

也有专家表示,以“长周期、低成本、可持续”为原则,建立具有EOD模式特点的融资渠道是项目实施单位的重要工作。

同时,“针对EOD项目的融资信用结构创新问题,企业可以尝试通过排污权、用能权、用水权、碳排放权等权益质押方式寻求金融机构的融资支持。”周兰萍说。

业内人士表示,EOD模式是一个让我们对未来寄予希望的模式,我们也期待试点项目能够顺利落地,以符合国家规定且具有可行性的运作模式在全国得以复制与推广,最终促进我国基础设施相关领域更好、更快、更健康地发展。


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